一、改革完善现行行政复议管辖体制的必要性
现行行政复议管辖体制存在的弊端和新形势对行政复议工作提出的新任务、新要求，迫切需要改革行政复议管辖体制。
（一）现行行政复议管辖体制存在的弊端
《行政复议法》确立行政复议管辖体制的一个基本依据是行政机关的行政领导权和业务指导权，依此设定了“条块分割”的行政复议管辖体制。这种管辖体制的设定从理论上可以讲通，但因实际工作和情况的复杂性，赋予“条条”管辖权的制度设计很难使行政复议制度在化解行政争议，解决社会矛盾中发挥主渠道作用。
一是条条管辖很难发挥行政复议救济和监督功效。从现实情况看，系统上下级之间的部门利益和部门保护情况还很普遍，从部门利益出发在行政复议活动中一味维持下级机关具体行政行为的情况时有发生。从政府和部门办理复议案件结果可以看出这样的结论：从哈尔滨市的行政复议实践看，部门复议的案件，维持率较高，达到 %，而政府复议的维持率占%， 这在一定程度上也反映出部门保护主义和官官相护问题的存在。同时，由于上级工作部门对下级部门仅有业务指导权，制约力度不够，上级部门复议时，也不愿因此得罪下级部门，这也是出现维持率过高的因素之一。
二是条条管辖的行政复议案件办理质量不够专业。行政复议是一项非常专业的法律审查机制，需要复议人员对行政复议制度和行政法原理以及法律适用很熟悉，政府的复议机构中的内设复议机构是专业从事这项工作的，办理案件的经验多，对行政复议法律和行政法研究相对较深。而部门行政复议工作在部门法制机构，一般其法制机构中很少有专门办理行政复议案件的，同时，由于案件办理过少，也使其工作经验不足，严重影响案件办理质量，挫伤了申请人的积极性。
三是条条管辖的行政复议决定执行力度较弱。由于上下级行政部门之间没有领导关系（垂直领导机关除外），在行政复议过程中往往出现下级行政部门不执行或拖延执行上级主管部门行政复议决定，而上级主管部门无法处理的情况，导致行政复议效果不明显，行政复议申请人的合法权益得不到有效救济。
四是条条管辖增加行政成本和申请人负担。在地市级以上政府中，作为行政复议机关的部门多则数十个，少则十几个，无论有案无案都配置行政复议人员编制和人员。而政府专业从事行政复议人员还不能适应工作的需要。这种多个行政复议机关并存的现状，扩大了行政编制，增大了行政成本。不符合机构设置的原则，也不符合行政管理体制改革的方向和要求。同时，上级行政主管部门与行政复议申请人往往不在同一地区，复议申请人需要异地提出申请，复议机关需要异地调查，异地审理，给行政管理相对人参加行政复议活动以及行政复议机关调查取证增加了负担，影响了复议效率。
五是条条管辖与个别机构设置不对应。地方组织法并未要求上下级政府必须对口设置工作部门，实践中随着行政机构改革的进行，政府工作部门设置上下不对口的情况越来越多，从而使条条复议模式有很多部门中难以运作。
六是条块复议在操作中易造成复议结论不一情况。在一个具体行政行为涉及多个行政管理相对人的案件中，有的申请人向政府提出复议，有的申请人向上级主管部门提出复议，实践中存在政府和上级主管部门对于同类执法活动作出不同复议决定的情况，出现复议决定“打架”的情况，不仅被申请人无法适从，申请人之间的矛盾也难以消除，复议定纷止争作用无从体现。
（二）行政管理体制改革的趋势和要求
行政复议制度确立以来，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，实现了将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的要求，密切了政府同人民群众的关系，维护了政府的形象。复议实践证明，行政复议制度在构建社会主义和谐社会过程中发挥了巨大的作用，行政复议已经成为依法解决行政争议、化解社会矛盾的重要法定渠道，但是复议制度自身在体制机制方面还存在一些问题。为此，党中央在《全面构建社会主义和谐社会的决定》中提出要完善行政复议制度的要求，中共十七届二中全会对行政管理体制改提出了明确要求。新形势和新任务迫切要求对行政复议体制和机制创新。
可以说，多年的实践让我们感到，将行政复议权集中到政府，实现全面集中行政复议权是新形势、新任务的迫切要求，是充分发挥行政复议在化解行政争议，解决社会矛盾主渠道作用的必然选择。
二、全面集中行政复议权的模式设想
行政复议管辖体制改革的设计应当充分考虑如下因素：一是公正，树立行政复议的公信力，这是行政复议生命力所在，为此行政复议机构和人员应当更加专业，行政复议案件审理方式和工作运行模式应当从体制机构上保证公正性的要求；
二是便民，更加方便群众表达诉求，降低群众诉求成本；
三是将争议和矛盾尽量化解在基层，通过行政复议管辖体制的改革，发挥基层行政复议机构作用；
四是整合行政复议资源，提高行政效率，降低行政成本，体现行政管理体制改革的要求。根据上述原则要求，全面集中行政复议权主要应当有以下两种模式。我们将这两种主要选择的模式进行细化并对其优缺点进行分析评价。
模式一：直接集中的行政复议管辖模式
模式设计：在省以下实行省、市、县（区）三级政府复议管辖，取消政府部门行政复议管辖权，行政相对人对乡镇、县（区）、市政府作出的具体行政行为不服提出的复议请求，由上一级政府管辖；
对政府工作部门作出的具体行政行为不服提出的复议请求，由该部门的本级政府管辖，政府工作部门对依法设立的派出机构的行政复议管辖权也一并收到政府工作部门的本级政府，统一由本级政府管辖。为进一步提高政府行政复议机构办案质量，保障政府行政复议的公正性，建议改变以往的行政复议工作组织形式和工作运行方式，在政府建立以法律专家为主、各界广泛参与的行政复议委员会，实行行政复议调查权与议决权相分离，委员会办公室与政府法制机构合署办公，具体办理案件调查等事项，案件决策权由委员会案件议决会议行使，委员会委员以少数服从多数的表决形式议决行政复议决定。在这一模式下，由于政府行政复议工作量的增大，应当在法制机构增配专门分管行政复议工作的领导（按合署办公配置），为政府法制机构配备、充实、调剂行政复议人员，增加内部办案机构。
在与行政诉讼和国家赔偿制度衔接上，按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定办理。即对于复议维持原具体行政行为，当事人不服的，按照《行政诉讼法》的规定向作出原具体行政行为的机关所在地法院提起行政诉讼；
对于复议改变原具体行政行为，当事人不服的，可以选择向作出原具体行政行为的机关所在地法院提起行政诉讼，也可以选择向复议机关所在地法院提起行政诉讼。
模式评价：直接集中模式的优点是：一是模式设计简单明了，易于操作，不涉及与政府工作部门复杂的内部程序处理，避免与政府工作部门因对案件处理产生的分岐；
二是便于将纠纷和矛盾化解在基层，也会提高基层解决矛盾的能力，也加强了基层法制机构建设；
三是与诉讼和国家赔偿的衔接不存在问题；
四是有利于精简人员，强化机构，使行政复议队伍更加专业化，提高行政复议案件的办理质量；
五是方便申请人提出行政复议申请，降低复议机关办案成本，提高行政复议效率，发挥出行政复议便民、高效的制度优势。这一模式的缺点是：突破了《行政复议法》关于行政复议选择管辖的框架规定。
模式二：间接集中的行政复议管辖模式
模式设计：省、市、县（区）三级地方人民政府分别设置行政复议委员会，复议委员会实行复议案件立案、调查与议决相分离制度，复议案件由政府复议委员会集中受理，统一议决，案件调查工作由法定复议机关（政府或者部门具体完成，复议决定以各法定复议机关（政府或者政府部门）名义制发。试点成熟后，提请人大对《行政复议法》的相关规定进行修改，取消部门复议权，实现行政复议权统一由政府行使的目的。这一模式下，复议委员会下设复议案件受理办公室和复议委员会办公室，案件受理办公室负责统一受理本级政府和本级政府部门作复议机关的案件，复议委员会办公室负责调查处理本级政府作复议机关的案件。案件受理办公室受理申请人，对于本级政府作复议机关的案件，交由复议委员会办公室调查处理；
对于本级政府工作部门作复议机关的案件，交由有关政府工作部门的法制机构调查处理，复议委员会办公室和政府部门法制机构调查处理的复议案件统一报复议委员会议决。
模式评价：优点：一是在《行政复议法》的框架内实现行政复议权的实质集中，有利于维护人大和法律的权威；
二是不改变部门复议机构的设置和人员配置，有利于发挥部门在复议中的专业和技术优势。缺点：一是没有实现复议管辖的根本性改革，政府决策、执行和监督三项权力相分离的要求落实的不彻底；
二是可能导致县（区）政府受理的复议案件数量减少，不符合将矛盾化解在基层的要求。
综合分析：鉴于直接集中的复议管辖模式可以彻底解决条条管辖的体制弊端，符合决策、执行、监督三项权力相分离的行政管理体制改革要求，并有利于精简人员和复议队伍的专业化建设，方便申请人申请复议。因此，我们倾向于采取模式一：直接集中的行政复议管辖模式。
（论文获２００８年度政府法制理论研究论文评选一等奖）