近年来，建设领域拖欠工程款和拖欠农民工工资的现象愈演愈烈，成为扰乱建筑市场秩序的顽症之一。拖欠工程款和拖欠农民工工资是两个紧密关联的问题，既是维护社会主义市场经济秩序的需要，也是维护广大农民工合法权益的需要。
拖欠工程款与拖欠农民工工资，形式上有一定联系，许多施工企业均将业主未及时支付工程款作为拖欠农民工工资的理由，但从经济法律制度的角度研究，这两者并不构成必然的因果关系，前者更不能构成后者的免责缘由。拖欠工程款与拖欠农民工工资，是不同主体间的法律关系。拖欠工程款是建设单位（业主）与施工单位之间的经济关系，是施工企业的债权；
拖欠农民工工资是施工单位与劳动者之间的经济关系，是施工企业的债务。这两个关系所产生的经济社会影响也是不同的。
拖欠工程款对市场秩序造成了严重的不良影响。在建设工程实施的资金链中，施工企业只是其中的一环。工程款不到位，施工企业只有三个途径维持施工的进行：一是通过银行的流动资金借贷，二是拖欠其他企业的材料、设备款及劳务报酬，三是用自有资金垫付。由于施工企业的资本积累水平低，因拖欠工程款而形成的工程资金流主要是通过前两种途径实现的。巨额的工程款拖欠，推动了固定资产投资规模的进一步膨胀。据初步统计，2003年底全国建设工程累计拖欠工程款约4000亿元，从业主支付的角度，这个数额意味着完成的固定资产投资中业主的资金缺口，相当于当年全国固定资产投资总额的7.25％。拖欠工程款是固定资产投资膨胀的一个重要实现方式。2002年与2001年相比，金融机构对建筑业的短期贷款净增31％，银行流动资金的借贷，使银行短期信贷资金凝滞在建设工程上，扩大了信贷规模，增加了金融风险。拖欠其他企业的材料、设备款，产生相关产业效率低下的连锁反应。
工程款的拖欠，使施工企业支付劳务报酬的能力减弱，是导致拖欠农民工工资问题的一个重要经济原因。但最根本的是，市场信用机制退化。尽管由于建筑市场施工能力远大于建设量的需求，而使施工企业与业主的市场关系上处于劣势，但相对于劳务企业和农民工，施工企业处于市场强势地位，以债务来抵消债权对经营活动的压力，或者尽量扩大债务，成了施工企业惯常的做法。即便并不存在拖欠工程款，或者拖欠工程款并未严重到入不敷出、无法支付劳务报酬，拖欠工资仍然大量发生。当市场以“尽可能欠钱”为心照不宣的游戏规则时，市场秩序就被完全破坏了。而在权益受损的各个市场行为主体中，在建设工程资金流程中处于末梢的农民工，已经不可能转嫁损害了。从这个角度上讲，拖欠农民工工资，不仅仅是一个债权问题，而且是一个人权问题，它侵害了农民工通过劳动获取报酬、维持生计的基本权力。
解决建设工程领域的拖欠工程款和拖欠农民工工资问题，重在制度建设。
建立工程支付保证制度
拖欠工程款与垫资施工是一对孪生物。尽管几年来有关部门三令五申不得垫资施工，但情况并无好转。业主与施工单位的经济关系是建立在平等、自愿基础上的。为了扩大市场占有份额，施工单位以自己的资金作承包工程的优势条件，在国外也是常见的现象。这一行政措施的失效，也从另一个侧面反映了建立市场自我调节机制的重要性。
工程担保是发达国家比较成熟的经济法律制度。在建设工程的承发包关系中，承包商有义务按照合同约定如期提供符合质量要求的竣工的建筑物，业主有义务按照合同约定按时支付工程款。作为承包商履约保证的反向制约，对业主的约束是通过工程款支付保证来实现的。如果业主不按合同约定如期支付工程款，保证人则承担代为支付的责任。第三方在做出工程款支付保证担保时，必然地要审查被保证人的实际支付能力，并且是在不受市场供求关系干扰的情况下独立地做出决定。工程款支付保证制度是以市场的方法解决拖欠工程款的合适途径。
工程款支付保证制度的意义，不仅仅在于保证工程款按合同约定及时向承包商支付，而且能有效地制约资金不到位的建设项目仓促上马。据有关资料反映，拖欠的工程款有相当大的比重是政府财政投资的项目，其根源是政府既是业主又是市场管理者的错误定位。实施工程款支付保证制度，作为业主的政府就置身于市场规范的制约机制之中，成为平等的市场主体履行合同，行政权力不能再对政府的直接经济利益产生影响。
工程款支付保证制度的实施，一方面依赖于专门化的保证担保机构的发育，另一方面依赖于银行等金融机构金融产品的拓展。我国当前专门化的工程保证担保机构甚少，在积极培育的同时，应着力推动银行等金融机构开展工程保证担保业务。
建立建筑物留置制度
在施工的建筑物的财产权是业主的，即使业主未支付一分工程款，物化的资金全由承包商承担，财产权仍然是业主的，承包商无权处置。物权与债权的矛盾陷入了难以调和的境况。
2002年，最高人民法院就《合同法》第二百八十六条做出司法解释，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。但试行近两年来，尚无优先受偿权实现的案例。原因是多方面的，除了司法程序复杂的原因，根本的原因是物权优于债权的一般法律准则。
留置权的设定是解决物权与债权的矛盾、解决拖欠工程款问题的有效途径。我国《担保法》关于留置的规定只适用于动产。《担保法》第八十二条规定“本法所称留置，是指依照本法第八十四条的规定，债权要按照合同约定占有债务人的动产，债务人不按照合同约定的期限履行债务的，债权人有权依照本法规定留置该财产，以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。”第八十四条规定“因保管合同、运输合同、加工承揽合同发生的债权，债务人不履行债务的，债权人有留置权。法律规定可以留置的其他合同，适用前款规定。”随着市场经济的发展，债务关系越来越复杂，将留置权适当地扩大适用于不动产，是有必要的。在一些发达国家，留置权可以成立于不动产。这需要以法律的形式来进一步规范。按照《民法通则》第八十九条的规定“债务人或者第三人可以提供一定的财产作为抵押物。债务人不履行债务的，债权人有权依照法律的规定以抵押物折价或者以变卖抵押物的价款优先得到偿还。”据此，完善相关的法律，对于正在施工，尚未形成物权最终保有形式的建筑物，在特定条件下赋予承包商对涉及工程款债权纠纷的建筑物的留置权，不失为解决拖欠工程款问题的一个办法。
规范劳动合同关系
拖欠农民工工资问题的产生，除了道德上的原因，劳动关系不规范是重要的原因。
一般情况下，承包商并不直接与农民工发生雇佣关系，而是与劳务分包企业签订分包合同，劳务分包企业与农民工发生雇佣关系。现实情况是，大部分劳务分包企业的劳动关系极不规范，未按法律规定与农民工签订劳动合同。问题的产生与分包商法律意识淡薄有关，也与劳务分包企业的运行方式有关。劳务分包企业往往处于经营不稳定的状态，视工程量确定雇佣劳动力，相当多的雇工采取临时招募的方式，劳动管理处于失去监督的状态。
一方面要强化政府对劳动合同的管理，规范劳务分包企业的雇工行为。大量农村富余劳动力从农村走出来，主要集中在工程建设领域，规范施工劳务分包企业的用工制度，通过劳动合同的方式保护农民工的合法权益，是当务之急。另一方面，劳务分包企业的作业地点往往是移动的，完全依靠政府的管理有时候鞭长莫及，建立工程总承包商的责任制度也十分重要。承包商应当有责任对分包企业的实际能力进行考核，不确定的劳动力数量表现了分包企业不确定的分包能力；
承包商应当将分包企业合法的雇工关系作为选择分包企业的基本条件，从而形成对分包商用工规范化的直接制约。
完善工资支付制度
拖欠农民工工资的另一因素是劳务费用和工资支付制度的缺陷。现行的通常做法是承包商先向分包商支付一部分基本生活费用，然后按工程进度和工程款支付进度向分包商支付劳务费用。在劳务费用支付制度缺陷下，分包商向工人支付工资的方式，也是先支付一部分基本生活费用，然后视劳务费用到位情况支付一部分工资，留一部分在工程结算后或实际的雇佣关系解除时支付。这种支付方式，客观上也容易导致拖欠农民工工资的现象经常发生。
但是，承包商债权未得到偿还并不能构成对他人不履行债务的条件。事实上，工程的劳务费用一般不到工程款的10％，即使工程款未及时支付，承包商也应当有能力支付劳务费用。劳务费用的支付应当去除依据工程款支付进度这一前置条件，而按照完成的工程量按月支付，以保证劳动力报酬的获得与劳动力的付出是相适应的。同时，分包商应当严格按照《劳动法》的规定，向工人按月支付工资。这种劳务费用和工资的支付方式，尽管不能根绝拖欠农民工工资的现象，故意不支付仍然可能发生，但可以避免拖欠额的累积，减少对农民收入的影响，并使农民工可以在尚未遭受严重损害前及时寻求法律援助。
建立惩罚性赔偿制度
拖欠工程款和拖欠农民工工资，其行为实质均是违反合同的约定。即使分包企业与农民工未签订劳动书面合同，其雇佣关系实际上也以口头合同的形式而成立。
在建设工程的合同关系上，拖欠工程款和拖欠农民工工资都是事实的违约行为。对违约行为，传统的合同责任都是补偿性的赔偿责任，在确定具体赔偿数额时以利益受损人的实际损失为限，目标是平复受损人的直接利益，并不考虑违约方加害他人的主动性和过错程度，更不考虑受损人由此导致的连带利益损失。有关部门制定的《工程施工承发包合同示范文本》也只规定发包人违反合同约定延期支付工程款的，需比照银行同期贷款利息支付违约金额的利息。这在客观上也培养了债务人的“赌徒”心理，充其量也不过是补足应该支付的金额外加少量利息。
尽管在理论上承发包合同和劳动合同都可以约定违约的惩罚性赔偿，但在实际的合同关系中，业主相对于承包商，承包商相对于分包商，分包商相对于农民工，都处于强势地位，倾向弱者的合同条款是难以成立的。在市场主体强弱地位泾渭分明的条件下，不但不可能依靠市场的力量来实现保护弱者的目标，而且利益的天平往往向强者倾斜。
业主拖欠工程款和劳务费用，其违约成本过低，是造成拖欠工程款和拖欠农民工工资现象屡禁不止的重要原因。当某种市场现象对经济社会的发展构成严重影响，而市场内在的机制本身不能完全自我调节、维护秩序时，是典型的“市场失灵”的现象，拖欠工程款和农民工工资即属于此类。因此，应当加快完善有关法律制度，对违反承发包合同约定拖欠工程款和拖欠农民工工资的，规定其承担惩罚性赔偿的责任，以此遏制违约行为的无成本扩张。