篇一：公共管理
单选题：（共12道试题，每题3分） 1．公共管理最基本的手段是（）。 A． 利用科学技术B． 制定和执行公共政策
C． 获取人力资源
D． 强制管理
2．（ ）是以实现公共利益目的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本职能的社会组织。
A． 非政府组织
B． 公共组织
C． 中介组织
D． 非营利组织
3．公共管理的客体是（ ）。
A． 公共组织
B． 公共利益C． 公共事务D． 公共权力 4．新公共管理时期最突出的特征是出现了( )
A． 政府集权的特征
B． 政治行政二分法
C． “公共管理社会化”趋势
D． 官僚制
5．被誉为公共行政学的奠基人和鼻祖的是（
A． 韦伯
B． 怀特
C． 威尔逊
D． 克拉克 。
）。
6．德国学者______________在二十世纪一二十年代发表的著作中，对官僚制度的系统分析和论证促进了公共行政学理论体系的形成。( ) A． 马克斯?韦伯B． 古德诺
C． 法约尔
D． 赫伯特?西蒙
7．美国公共行政学创始人伍德罗?威尔逊在1887年发表的（ ），通常被认为是进入传统公共行政时期的标志。
A． 《行政之研究》
B． 《公共行政原理》
C． 《公共行政学研究导论》
D． 《行政行为》
8．
大萧条以后，为资本主义的稳定和发展起到了积极的作用的经济理论是( )
A． 凯恩斯的政府干预理论
B． 新自由主义取消政府干预理论C． 亚当?斯密的“小政府”理论D． 古典经济学派的限制政府干预理论 9．首先在英、美等国，然后是在全球掀起了一场深刻而广泛的被称为“重塑政府”的公共行政改革浪潮是从（）开始的。
A． 20世纪60年代
B． 20世纪70年代
C． 20世纪80年代
D． 20世纪90年代
10．公共组织职能的变革，从
A． 保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变
B． 原来混淆不清向高度分化转变
C． 以政治职能为中心，逐渐向经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心的转变
D． 重决策与执行部门向重咨询、信息、监督部门转变
11．我国权力保障性组织不包括 （）。 A． 社会自治组织 B． 立法组织
C． 政协组织
D． 军事组织
12．
二十世纪八十年代，发端于英美等国进而在全球范围内掀起的一场深刻而广泛的公共行政改革浪潮的是
（ ）
A． “新行政管理”运动
B． “新公共服务”运动
C． “新公共事务”运动
D． “新公共管理”运动
多选题：（共8题 每题5分）
1．公共管理具有的基本特征是（ ）。
A． 公共性
篇二：《公共管理基础》
第一章 公共管理导论
第一节 管理与管理理论的演进
管理学的定义及其研究内容：管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术；同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率问题。 管理的科学性和艺术性：管理是一门科学，也是一门艺术。科学是人类实践经验的结晶，是一种知识体系。管理领域有自己独特的范畴和普遍原理，并形成了独特的规范和管理原则，这就属于科学知识的领域。人们根据具体情况及环境条件，用富于创造性的灵活方式将这些知识运用于实践，则是一门艺术，管理者需要通过大量的实践，才能逐步地提高其管理的艺术水平。
1.管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，而管理艺术则是远离逻辑和数学领域的；2.管理科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题；3.管理科学是体系化的知识，而管理艺术是灵活的实践。二者相互依存，相辅相成。科学是管理的内核，艺术是管理的外围软组织，管理是科学和艺术的统一。 管理理论的演进：
（一）古典管理理论阶段（19世纪末20世纪初开始）。
1.科学管理学派。1911年，美国的泰罗（科学管理之“父”）《科学管理原理》。主要内容：（八个方面：科学管理的中心问题是提高效率；为工作挑选一流的人员；实行标准化管理；实行刺激性的计件工资制；劳资双方为提高劳动生产率共同合作；实行计划职能与执行职能的分离；使管理职能细化，在此基础上实行“职能长工制”；实行组织控制的例外原则。）
2.组织管理学派。①1916年，法约尔的《工业管理与一般管理》。主要内容（两个方面：第一，关于管理的基本职能；第二，关于管理的一般原则（14项：管理分工原则、权力与责任联系原则、确立和遵守纪律原则、个人利益服从整体利益原则、命令的统一性原则、指挥和领导的统一性原则、公平支付报酬原则、权力适度集中原则、管理划分等级系列原则、秩序原则、公平管理原则、保持组织成员稳定原则、首创精神原则、团结协作原则）；②韦伯的《社会和经济组织的理论》。确立了现代行政体系的五个基本原则（第一，提出了理性化的基本原则和观念；第二，管理组织必须按照科层制设立，即按照明确的分工和自上而下的层级系统来构建管理的组织；第三，按照法理性认同原则进行组织的权力管理；第四，管理遵循对事不对人的原则；第五，行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定）。
（二）行为科学阶段（20世纪20年代开始）。
1.美国行为科学家梅奥等人通过“霍桑实验”得到的结论：第一，工人是社会人而不仅仅是经济人；第二，在组织中存在着非正式组织；第三，新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。
2.关于人的需求、动机和激励问题：①马斯洛《人类动机的理论》、《激励与个人》：生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求和自我实现的需求）。②赫茨伯格《工作的推力》、《工作与人性》：一是保健因素；二是激励因素。
3.关于管理中的人性问题：①麦格雷戈《企业的人事管理》“X理论—Y理论”；②阿吉里斯《个性与组织》“不成熟—成熟理论”。
4.关于人际关系问题：①巴纳德的动态平衡理论；②卢因的群体动力学理论。
（三）现代管理理论阶段（二战后）：
1.孔茨-管理过程学派；2.巴纳德-社会系统学派； 3.卡斯特-系统管理学派；4.西蒙决策理论学派；5.德鲁克-经验学派；6.卢丹斯-权变理论学派；7.马克兰-管理科学学派；8. 麦格雷戈-人性行为学派； 9. 明茨伯格-经理角色学派；10.特里斯特-社会—技术学派；11.布里奇-经营管理学派。
第二节 行政与行政理论的发展
行政的含义及特点：行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简言之，行政是政府别是执行机关为公众提供服务活动。特点：1.执行性；2政治性；3.权威性。
行政学的含义：行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。四个方面来把握：1.行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关。2.行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
3.行政活动的根本原则是依法管理。4.行政学的主要任务和根本目的就是探讨和发现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。 行政理论发展的历史过程：
（一）形成时期—科学管理时期（大致从19C末到20C30Y）。主要特征：运用工商企业科学管理理论研究行政管理。代表人物：1887年威尔逊《行政管理学之研究》、1900年古德诺《政治与行政》、1912年泰罗《科学管理原理》、1926年怀特《公共 1
行政学研究导论》和魏劳毕的《公共行政原理》。
（二）成长时期—科学时期（大致从20C30Y-60Y年）。主要特征：把行为科学运用于行政管理的研究。代表人物：梅奥为首的三位哈佛教授主持的“霍桑实验”、 以马斯洛为代表的人的需要层次理论、以麦格雷戈为代表的X理论—Y理论、以巴纳德为代表的动态平衡理论、以西蒙为代表的决策理论等。
（三）发展时期—现代科学管理理论时期、新公共管理时期（大致从20C60Y到现在）。主要特征：大量的新流派、新理论和新方法，围绕行政管理问题的解决而交叉融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。代表人物：以布坎南为代表的公共选择学派，以科斯为代表的新制度经济学派，以美国社会学家帕森思提出的每个组织系统分为决策、管理和技术三个层次，美国哈佛大学的高斯强调行政环境的重要性等等。
第三节 公共管理理论的兴起
公共管理理论三次重大转换：从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理。 对传统公共行政理论的批评：1.佩里和克雷默《公共管理：公共的和私人的观点》对威尔逊思想基础的归纳。2.在与厄威克合编的《行政管理科学论文集》中，古利克将公共行政学的基本原则概括为著名的七个原则或原理：“POSDCORB”，即：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。3.二战后，政治学行为主义对传统公共行政理论的批评：西蒙、达尔、阿普比、诺顿朗、活尔多。4.20世纪60年代中期两种尝试：（1）弗雷德里克森“新公共行政”；（2）政策分析或政策科学，1951年拉斯韦尔《政策科学》。
公共管理理论的产生：美国大学波兹曼在《两种公共管理概念》将公共管理途径分为：“P—途径”，即来自于公共政策学院的“政策途径”，焦点集中在政府的项目上；“B—途径”，即来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，把焦点集中在战略和组织管理上。 对公共管理理论的不同理解：1.将“公共管理”等同于“公共行政”。代表人物：马克斯、赫德森、罗森布鲁姆；2.把公共管理当做公共行政的一个分支学科。代表人物：奥特、海德和沙夫里茨，格雷厄姆、海斯《管理功能和公共行政的POSDCORB再考察》；3.将公共管理看做一种不同于传统的公共行政和政策分析的一种新的学科框架。代表人物：加森和奥弗曼、佩里和克雷默，第一本为“公共管理”确立基本学科框架的教科书，是波兹曼和斯特拉斯曼的《公共管理战略》。此外还有林恩、巴可夫和纳特、雷尼等。
公共管理的研究对象：公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说，公共管理是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。
国内外较有影响的定义：1.沃尔多：公共行政是“研究公共行政这一特定过程的学问”；2.尼格罗：公共行政是研究政府的公共行政活动；3.张金鉴：行政学就是对行政现象与事实作有组织有计划的研究，而获得的原理与法则的系统知识；4.黄达强：行政学是研究国家行政组织对社会事务进行了有效管理的规律的科学；5.夏书章：行政管理学是研究国家行政管理的科学，研究在行使国家权力对社会事务进行管理活动中，有效地组织和协调各种管理要素的科学，行政学的宗旨在于提高警惕行政管理工作效能和效率。
公共管理学科的特征：1.就研究对象与范围来说，传统的公共行政主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而公共管理则把对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。2.公共管理更具跨学科、综合性的特点。3.公共管理将研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。4.公共管理涉及的主题较公共行政来说更为广泛。5.公共管理既是实证的，又是规范的。6.公共管理更具现实性。
公共管理研的研究途径和方法：
（一）研究途径有：1.管理学途径；2.政治学途径；3.法学途径；4.经济学途径。
1.公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是反对票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。
2.新制度学派强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成 2
本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。
（二）研究方法：1.系统分析法（是一种根据客观事物所具有系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法）；2.比较分析法（是通过对不同或同一事务在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质或规律性的东西）；3.实验分析法（是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌）；4.案例分析法（是对已发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判）。
3
第二章 公共组织
第一节 公共组织概述
一、组织：
卡斯特和罗森茨韦克：组织是：1.有目标的，即怀有某种目的人群；2.心理系统，即群体中相互作用的人群；3.技术系统，即运用知识和技能的人群；4.有结构的活力整体，即在特定关系模式下一起工作的人群。巴纳德：一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统。西蒙：组织实质是一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式。
组织的概念：组织是指在一家的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。 组织的共性：1.组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；2.组织有着某种特定的目标；3.组织有一定的结构和行为方式；4.组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；5.组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
二、公共组织：公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。公共组织包括12个构成要素，即人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。
三、公共组织的类型。1.按财务—会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。2.按公共权力标准分类：强制型公共组织、半强制型公共组织和非强制型公共组织。3.按权威与等级结构标准分类：古典模型、官僚模型、第三部门行政模型。
古典模型的八项标准：1.使人员适应组织结构；2.承认一个高层经理为权威的来源；3.坚持统一指挥；4使用专业人员和一般工作人员；5.按照目的、方法和领域进行部门划分；6.授权并使用例外原则；7.要使职责与职权相称；8.考虑适应的控制幅度。六个特点：1组织具有四个基础（目标、过程、顾客、领域）；2对于每个组织而言，上述基础必须有一个被赋予优先地位；3行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织的活动。4任何上级只能有效监督数量有限的直接下属，即存在控制范围；5行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会；6垂直领导活动与参谋领导活动被严格加以区分。
纯粹官僚模型的特点：1基于职能专业化的劳动分工；2有明确的职权等级制；3有与任职者和职责相关的规章制度；4有处理工作的程序系统；5人与人之间关系的非人格化；6雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
第二节 公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度：管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理层次与管理幅度成反比例关系。管理层次多、管理幅度小的组织，即“金字塔”，被称为“尖形结构”，优点是权力集中，分工明确，便于统一行动；但因其层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上反而阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，称之为“扁形结构”。其优点是管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。不过，由于上级对下级控制不强，扁形结构组织相对比较松散，集体行动难度较大。
二、公共组织的结构形式： 1.直线结构；2.职能结构；3.直线—职能结构；4.矩阵结构（相似的：旁系组织结构：经济学会、行政学会、专业技术职称评审、学术委员会）。
三、我国政府组织结构：我国政府的组织结构主要分为纵向和横向结构。行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。
四、行政组织体制的基本类型：
1.首长制（又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制）与委员制（又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。最早在古罗马时代，瑞士是典型的委员制）
2.层级制（又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制）与职能制（又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制）
3.集权制（指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限裁量权，须依靠上级机 4
关的指令办事的组织体制）与分权制（指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制）
4.完整制（又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制，中国实行完整制）与分离制（又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制，美国是典型的分离制国家）
？试比较首长制与委员会制各自的优势与不足：1.首长制的优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。 其缺点是由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。2.委员制的优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。其缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。
第三节 公共组织环境
一、对公共组织生态环境的含义及不同划分：公共组织环境是指公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。1.1947年美国高斯认为了解生态环境的各种因素是解释行政生态学的唯一途径。2.1961年美国里格斯《行政生态学》首次区分了三种主要行政生态模型：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型3.有的行政生态学家认为，公共组织的生态环境包括三个方面：微观环境、中介环境和宏观环境。4.按照现代组织理论，组织环境可分为一般环境和具体环境。
一个完整的公共组织环境结构包括9个子系统环境：政治、经济、文化、科技、人力、教育、法制、资源、社会环境。
二、组织环境的基本构成要素：1.政治环境（政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策）；2经济环境（经济体制、经济利益、经济实力、产业结构）；3.文化环境（认知、水平、值、意识形态、行为规范、道德传统）；4.技术环境（经验技术、实体技术和知识技术，信息技术应用、计算机网络、信息技术以及其他新技术的应用、技术开发与创新）；5.舆论环境。
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篇三：第11章 西蒙的行为主义公共行政管理理论
第11章 西蒙的行为主义公共行政管理理论
一、“行政谚语”——对传统公共行政学理论的批判
1．要点
西蒙认为传统公共行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则如同一般的谚语，虽然它们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为“行政谚语”。
2．西蒙以四项原则为例作了具体阐释
(1)分工只是群体工作的本质，组织不论效率如何均需分工；
(2)专业分工原则与统一指挥原则也是相冲突的；
(3)控制幅度原则与组织层次应该力求减少的原则相冲突；
(4)按照目标、程序，服务对象、地点划分组织的原则本身就是相互冲突的，而且也没有明确的分辨标准，根据目标划分组织就必须牺牲按照过程、服务对象、地点划分组织的好处。
3．行政谚语的含义
传统的公共行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，那么在研究方法上就必需寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称为行政谚语的真实含义所在。
二、行政学研究方法论
1．事实与价值
社会科学家在传统研究上不重视事实与价值的区别，而西蒙则强调了这二者的区别并且在这二者区别的基础上建立起进一步的方法理论。
（1）价值与事实的理论区别
①事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的表达，这两种命题的区别相当于一般“描述性陈述”与“规范性陈述”或“是然问题”与“应然问题”的区别。
②事实命题可以证明是真是假，即证明在这个世界上是否实际上存在或发生所陈述的情形；价值命题即宣告某种特定的情形是“应该如此”、是“更好的”或者是“所期望的”。
③一个事实命题是否正确取决于它是否与事实相符，而一个价值命题是否正确则是基于人的专断。
④事实命题不能以任何推理从价值命题中引出，价值命题不能直接从经验（事实）中产生。
⑤科学命题都是事实命题，即科学研究以事实问题为对象；而价值问题则是不能用科学方法进行处理的。
（2）西蒙认为价值与事实的区别即目的与手段的区别
①手段—目的链（或系列）或目的层级体系：在层级体系中，每一层级对下一层级来说即为目的，而对上一层级来说则为手段，换言之，每一层级都可以作为手段或目的，亦即所有目的皆可以作为手段，所有手段亦皆可以作为目的。
②要点：手段与目的并无绝对意义，只有相对意义。在这种手段—目的链上，价值是指最终目的，即所以求达此目的者在此目的本身，此目的不再为达到另一目的的手段。对这个最终目的的抉择便是一个“价值判断”，而关于达到这一目的之手段的抉择均为“事实判断”，但是，手段与目的的关系并非完全像链条一样一环一环地相互紧扣，二者的关系往往并不十分清楚，一种手段可以达到多种目的，同时层级越高，二者的关系越不清楚。
（3）区分政策问题与事实问题的原则
①一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题和价值（伦理）问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。
②行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值判断有争议时，行政人员（机关）对这种价值判断必须向立法机关负完全责任。
2．操作定义
（1）名词的操作定义
指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为研究中的名词当然也不例外。
（2）西蒙给“权威”一词的操作定义
只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导之下，不对该项决策的是非曲直进行自主审查，即表示那个下级人员接受了权威。权威的两种类型：①法定的权威；②心理的权威。
3．概念工具
（1）含义
西蒙认为，在一门科学能够创立原则之前，首先必须具备某些概念。行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。这种概念不包括有关学科的实质理论，只是用来作为研究这一学科、建立这一学科的理论或原则的工具，所以称为“概念工具”。
（2）要点
西蒙认为，任何一种整体现象的复杂性都是就其特殊“层次”的现象建立其特殊理论，其层次取决于作为研究目标的某种特殊单位，这种层次现象的理论应该以单位内的行为和单位间的行为来说明。
三、行政决策理论
1．决策研究与公共行政学研究
西蒙从以下几个方面进一步阐述了他提出以决策行为去研究公共行政学的理由：
（1）传统公共行政学的讨论都只注意“执行”，即“行动”或“做”，而不注意行动或做之前的“决策”。
（2）实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层，即操作层的操作人员执行的，但是在这些操作人员之上的非操作人员在实现组织目标上显然并非多余，而且影响可能更大。
（3）传统公共行政学者对一个组织的说明大部分都限于说明组织的职责分配与组织的正式权力结构，他们往往不注意组织中其他影响力量与沟通系统。
（4）好的或正确的行政行为在本质上是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法是看行政组织中每一个人决策的理性程度。
（5）行政活动必须开发出一种运用组织力量的技术方法，即行政程序，而这种行政程序也即决策程序，是指划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。
2．有限理性与决策准则
（1）理性的概念
指从理性概念讨论人的决策行为的理想模式、人的实际决策的理性程度、行政组织与理性决策行为之间的关系等问题。这里的“理性主义”是指一般意义上的理性主义，即“理性”是指非感情的一种计算、思考心智方法。
（2）“经济人”假设所依据的理性原则包含的先决条件
①存在着数种可以相互替代的行为类别；
②每一类行为都能够产生明确的结果；
③经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；
④经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依据自己的所好来选择自己认为适当的行为。
（3）有限理性
人类行为所依赖的既不是古典经济学家所谓的“客观理性”，也不是弗洛伊德所讲的“非理性”，而是介于理性与非理性之间的“有限理性”，任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被看作是一个绝对理性的体系。
（4）决策准则
用“令人满意的”准则取代“最优化”准则。不应该把建立在“绝对理性”基础之上的“最优化准则”作为决策的准则，在决策时由于没有求得“最优化”的才智和条件而只能满足于“令人满意的”这一准则。
令人满意的决策准则：指在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个备选方案就是令人满意的。
3．行政决策过程
（1）“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件；
（2）“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；
（3）“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案；
（4）“审查活动”，其任务是对已经作出的抉择进行评价，有时也称为执行决策任务的阶段。
4．行政决策的类型与技术
（1）类型
①依据决策对未来的影响方式
a.决策所决定的现实行为可以限制未来可能出现的事物；
b.现实决策可以对未来决策起到或多或少的指导作用。
②依据组织活动的类型和决策所采用的技术
a.程序化决策:适用于重复出现的例行活动，这类决策可以建立一定的程序，当例行活动重复出现时予以应用，不必每次都做新的决策。
b.非程序化决策：适用于不是重复出现的且不能用对待例行公事的办法来加以处理，但却往往又比较重要的非例行活动。
（2）不同类型决策的技术
①程序化决策技术
a.传统技术包括由组织成员的实际知识、习惯性技能和操作规程等集体记忆构成的习惯，与习惯紧密相关的标准操作程序以及在标准操作规程之上的组织结构。
b.现代技术则包括运筹学，如线性规划、动态规划、整体规划、博弈论、决策论、排队论、概率论等数学工具以及利用电子计算机模拟等电子数据处理技术。
②非程序化决策技术
传统技术是“判断”，当进行一项将会产生极为深远影响的决定性决策时，通常需要决策者发挥创造性。
西蒙并且将决策的这两种类型及其所使用的技术列表如下（见表ll-1）。
四、行政组织论
1．组织平衡
（1）个人参加组织的基础
①由于组织目标的实现而直接得到个人报偿；
②与组织规模及其增长紧密相关的、由组织提供的个人诱因；
③与组织规模增长无关的、由组织提供的个人诱因。
（2）理论要点
组织的成员们为组织做贡献，以换取组织提供给他们的诱因。组织中某一类群体的贡献，是组织提供给其他群体的诱因的来源。如果贡献的总和在数量和种类上都很充分，足以提供必要数量和种类的诱因，那么组织就会生存和成长；反之，除非能达到某种均衡，否则它就会衰退，乃至消亡。
“贡献”：包括组织所需要的一切有形和无形的资源，如立法机关的拨款、服务对象团体的支持、组织成员所提供的时间和精力，顾客对其服务所付的代价均属“贡献”之列。
“诱因”：包括一切有形和无形的事物，大至有助于世界和平，小至增加一元薪饷，它并非完全自私的，也不是只偏重于物质因素。
组织的“参与者”：不只是指组织机构内部的成员，就行政机关而言，他们不仅包括该机关的工作人员，而且也包括该机关对之负责的上级机关、相互合作的其他机关、立法机关的议员、与其工作有关的服务对象团体以及所有接受其服务的人。
2．组织影响力
（1）含义
个人在参加组织而成为组织的成员之后，在组织成员的地位上所作的有关组织的决定与纯粹关系个人的决定不同，前者受组织的影响。这种组织影响力主要表现为权威、沟通、训练、效率准则和组织认同或组织忠诚等五种，其中，权威与沟通是在决策时的外在影响力，组织认同与效率准则是决策时的内在影响力，训练则在施行训练时与沟通性质相同。
（2）组织影响力的构成
①权威。权威对个人的影响，是个人组织行为与组织外行为的主要区别所在。权威的运用对组织有三种值得特别注意的作用，即：使运用权威者负责任、让专家去作决策以及组织活动的协调。
②沟通。沟通是组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组织成员，没有沟通就没有组织，因为无沟通则组织就不能影响组织成员的决定。组织沟通是一个双向程序。
③训练。训练可以向受训练者提供决策所必需的事实要素，可以为受训练者提供思维的参照框架，可以向受训练者传授业已证明行之有效的处理问题的方法，还可以向受训练者灌输决策所依据的价值观念。
④效率准则。是指个人应基于效率观点作决策，换言之，在一定机会成本下应当选择能够获得最大成果的行动，或者说，达到一定成果应选择机会成本最低的行动。
⑤组织认同（组织忠诚）。是指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的指标。个人的组织认同有两种：一是对组织目的的认同，二是对组织本身的认同，即对组织存在、延续、发展的认同。
3．组织设计
西蒙关于组织设计的观点：
（1）组织的结构形态
组织结构的设计首先要从建立或改变组织目标体系入手，通过组织设计，所得到的最重要的结果不是组织图，而是比较明确和具体的组织目标体系。应该把组织的整体结构设计成层级结构，上层组织机构为非程序化决策层，中层组织机构为程序化决策层，基层组织机构为基本的作业层。
（2）组织的专业分工
由于组织成员的信息处理能力有限，即使利用了最好的计算机系统也是如此，所以必须将作为整个决策系统的组织分解为彼此相对独立的子系统，使各个子系统的信息处理能力和技术手段同其信息处理任务（即决策任务）相适应，这个要求也可以看作是“分工”，但是，西蒙所说的“分工”不是指业务内容上的分工，而是指决策职能的分工。
（3）组织的工作重心
组织设计必须应用“控制注意力的原则”，有效地利用组织的“注意力资源”，具体来说：
①必须合理地设计组织系统的边界结构，或称“分界面”，使之有选择地注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必需的信息，并且将它们及时传递给组织内部的相应部门，而要做到这一点，则需要认真设计面向外部的信息处理系统和信息沟通网络。
②组织尤其是组织的上层机构，必须设立如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务和期限较为灵活的决策任务。
（4）组织的权力配置
①集权的好处：有利于保证各种作业活动的协调，有利于发挥决策才能，有利于明确责任进而能够促使决策者以更加负责的精神去制定决策，还有利于克服由于组织内部各单位之间的“门户之见”而引起的困难等。
②集权的弊端：易于导致决策者负担过重、无法集中时间和精力考虑重要的决策问题，易于导致决策过程的重复、使下级人员无所作为，易于导致信息沟通网络的扩张和繁忙、进而造成决策费用的增加，易于造成“下情不上达”、致使决策脱离实际等。
③分权：个人的认识能力是有限的，在作出重大的新决策时必须实行适当的分权，组织决策要“适当”分权而不允许“绝对”分权，要顺利实现组织目标，就必须有一定的集中协调机制。
（5）在组织设计问题上西蒙的主张
①应当把组织的整体结构设计成层级结构；
②必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络； ③必须应用“控制注意力的原则”，有效地利用组织的“注意力资源”；
④应当正确地处理好集权与分权的关系。
五、简评
西蒙的著作横跨了公共行政学、政治学、心理学、管理学、计算机科学以及经济学等诸多领域。德怀特·沃尔多将西蒙的《行政行为——行政组织决策过程的研究》一书视为传统