篇一：公共管理的内涵是什么
简答题
实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。主要包括以下几点：（1）公共管理的主体是公共组织（2）公共管理的客体是社会公共事务（3）公共管理的目的是实现公共利益（4）公共管理的过程是公共权利的运作过程
1）限制政府干预（2）主张政府干预（3
）对政府职能的重新思考
提倡公共服务以顾客为导向；重视公共人力资源管理；实施明确的绩效目标控制。
政府主体和机制等方面存在本质上的缺陷，而无法使资源配置的效率达到最佳的情景。这一理论对人的假设，包括政府公务员，都是经济人假设。由此，这一理论认为在政治决策过程中，人的一切行为都可以看成经济行为。政府行政过程中的目的肯定是增进公共利益的判断得到质疑。
政府失效主要表现在公共政策的失效；公共物品供给的低效率；政府的内部性和政府的扩张性；政府腐败。
目前我国非政府组织还不够发达，其主体主要由社会团体和名办非企业单位构成。其主要活动领域有：环境保护、扶贫救困、社会公益等方面。其特点是具有：双重性、广泛性、针对性、中介行、公益性。
行政机关、其他机构。政策规划的原则是指政策规划需要遵循的基本准则。
1）公正原则（2）受益原则（3）系统原则（4）权变原则（5）优化原则
组织结构一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。通过组织设计使公共
组织的各个要素合理配置、有机结合、协调运行、从而达到提高组织效率的目的。组织设计的原则是职能的目标原则；完整统一原则；精干效能原则；法制原则；职、权、责一致原则；人本原则。
目标和方案的确立；变革方案的实施。
、资源的获取。2人力资源的发展3力资源的激励4
力资源工作权限；工作条件；任职职格等
（2）调节收入分配职能。（3）稳定经济职能。
政府是最大的信息拥有者，保障公民的知情权，对政府来讲，最重要的就是政府信息的公开。其主要意义是：1保证政府决策公正，遏制行政腐败。2.促进公民参与行政，保障公民知情权3.简化行政运作环节，提高服务质量。
1）信息公开主体的工作不到位。（2）信息公开的时效性差（3）信息公开的方式上存在问题。对策：（1）加强责任意识、转变观
（2）明确职责，落实行动（3）规范行为，依法行动（4）加强网站建设，提高效率（5）加
大宣传力度，动员公众参与
1）讲究结果导向（2）注重组织绩效（3）重视动态管理（4
）强经济。从经济的角度评估组织绩效，测定的是投入与成本之间的关系（2）效率。效率评估主要测定投入与产出的关系。（3）效益。效益也可概括为效果和效能。
（4）公平。传统的公共行政与管理重视效率、效果，而不大关心公平问题，自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛关注，并成为重要标准。（5）责任。是指公共部门及其人员是否对公民的需求、偏好与期望采取行动等
规范。制度伦理是深刻、广泛、稳定的，可以引导和规范公共管理者的行为，对其权利加以约束，对公民的利益加以保护。制度伦理具有普通约束力。
简述公共管理伦理的基本概念；
公共管理的基本理念奉行：公正原则；效率原则；人本原则；诚信原则；服务原则
what）谁来做（who）何时做（when）在哪做（where）为什么做（why）为谁做（for
whom）和如何做（how）来概括
准；责任标准
论述题
第二，政府组织与其他公共组织统一，重在政府组织。第三，社会问题管理与资源管理统一，重在问题解决。第四，结果管理与过程管理统一，重在结果管理。第五，管理所追求的公平与效率统一，重在公平。第六，公共组织的外部管理与内部管理统一，
重在外部管理。第七，服务管理与管制管理统一，重在服务。第八，管理制度与技术统一，重在制度创新。
（1）政府职能的越位和错位。政府职能的越位，主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，过多的参与了本来可以通过市场进行的私人产品的生产与供应。这样，既破坏了市场机制的有效性，也消弱了政府的正常职能。政府职能错位，主要是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干了我的事，我越了你的权（2）政府职能的缺位和不到位。政府职能的缺位是指本来应该由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了真空。 政府职
能的不到位，主要是指一些政府的职能只能体现在文件上、书本和口头上，而在实践操作和执行中远远没有实现。
实现政策目标的过程。说明政策执行的本质，从不同角度进行理论界定，形成了行动学派和组织理论学派。行动学派认为：“政策执行是将一项政府付诸实施的一项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织和实施三者最为重要。从行动学派对政策执行的阐明来看，指令的形成、政策目标的实现，都是靠行动的作用来完成的，要使政策得以执行就要采取坚强有力的政策行动，合理的政策执行甚至可以弥补政策制定的不足。组织理论学派认为：政策执行的组织是影响政策执行是否有利的最关键因素。强调组织机构、组织原则、组织措施等组织因素在政策执行中的作用。例如，政策执行机构的主客观条件，政策执行机构能否理解政策，是否
具有执行政策的积极性，都会影响到政策的执行情况。从客观上来说，政策执行机构是否有
1.人们的认知，即人们对组
织变革目的、机制和前景的理解和态度2.利益分配3.变革所需付出的成本4.组织的惰性5.变革的不确定性。消除公共组织变革的阻力基本对策是1.客观分析变革的动力与阻力2.尽力设计变革方案，加强宣传力度3.进行人事调整，做好组织保证4.提高普通工作人员对组织变革的参与程度5.正确运用组织动力，消除对变革的抵制心理6.强化革新行为7.必要的折中妥协8.提高领导者的自身素质，完善领导行为方式9.妥善安置因改革受到冲击的人员。
1.“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类2.管理权限过于集中，管人与管事脱节3.管理方式陈旧单一，阻碍人才成长4.高度集中单一的管理体制，阻碍了竞争机制发生作用
5.管理制度不健全，用人机制缺乏法治规范。于是，改革人事制度、建立公务员制度被提上了议事日程。1993年8月，我国颁布的《国家公务员暂行条例》宣布1993年1月1日起实施。这标志着我国国家公务员制度的最终确立。我国国家公务员制度的基本内容在《中华人民共和国公务员法》中得到了集中体现。它对公务员的权利和义务，职位分类、录用和聘任，考核、职务任免、升降、奖惩，薪酬保障，培训、交流与回避，辞职、辞退和退休等做出了具体的规定。我国公务员制度有多方面的优越性，例如，体现了科学分类的原则，具有合理的竞争择优机制，具有正常的新陈代谢机制，具有勤政廉政的约束机制。我国公务员制度在执行过程中还存在一定的困难和问题，对此我们还应不断改进和完善。
1对快速发展的政府信息化建设认识不到位。2政府信息化缺少相应的法规和制度保障3政府信息化建设整体水平不高4网络安全问题5信息资源开发质量不高6人员素质有待提高
1.公共部门的垄断2.公共部门具有多元性和目标弹性3.公共部门产出的特殊性4.公共部门生产的难确定性
5.公共部门内部管理机制的重规则性和过程性6.绩效评估标准的限制7.公众监督的困难。 解决公共部门绩效管理困难的策略有1.强化公共部门的绩效意识,并促使组织成员参与绩效该进2.转变观念,建立民本主义的绩效理念3.促进绩效管理的制度化、法制化4.制定灵活多样的绩效目标和绩效规划5.建立多重绩效评估体制6.建立
者的作用
在质询权、审计、行政复议等职能的发挥。立法控制机制。主要表现现在质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权等方面。司法控制机制。对政府来说，主要体现在诉讼责任和侵权赔
偿责任两方面。
的主要表现有：1组织的责任缺失和官僚主义2权力腐败3过分注重效率的功利主义倾向。--其原因主要有1公共管理伦理自身特点的影响2公共管理理论导向的失误3社会环境的不良影响。
案例分析
（一）超生现象答1.说明政策规划的原则主要有：公正原则、受益原则、系统原则、权变原则和优化原则2可侧重某一个原则，对以经济手段进行调节，即征收社会抚养费提出分析 3提出自己的意见和建议、
(二)计划生育政策执行失误。1.政策目标与执行措施相矛盾、相冲突，执行越有效，结果离目标越远。2.执行政策的措施不合理，反应出政策问题构建的错误。如允许乡镇从惩罚中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育外给他们带来了实惠。他们怎么会积极制止这种行为。3.政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作为与原政策目标背道而驰。4.沟通不畅，政策对象受传统思想观念的束缚，对政策目标缺乏认识和理解，而政策
执行者宣传不够，解释工作不到位等。
（三）省直机关招考公务员1.阐明公开招考公务员的积极意义。如打破了传统的行政命令式的用人机制，引入了竞争机制；体现了公平、公开、公正、自主、择优的原则；体现了个人和用人单位的双向选择；体现了民主的精神等等2.引入公民旁听制度在招聘工作中的意义3.阐述自己对案例的认识，完善我国公务员制度的建议。
（四）烟花爆竹的管理1.维护社会及公民安全是公共管理和政府职能的范畴，禁放烟花爆竹的主要目的也是出于保护公共财产及公民财产安全考虑2.政府在管理过程中应明确其基本职能，在不违反以上基本原则的基础上，政府应不予干预3。禁放烟花爆竹涉及的方面很多，既有安全问题，又有文化传统问题，政府在管理中应视具体情况而定。
篇二：公共管理的内涵是什么[1]
简答题
实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。主要包括以下几点：（1）公共管理的主体是公共组织（2）公共管理的客体是社会公共事务（3）公共管理的目的是实现公共利益（4）公共管理的过程是公共权利的运作过程
1）限制政府干预（2）主张政府干预（3
）对政府职能的重新思考
面采取的做法：优化政府职能；强调政府权力分散；改革政府管理手段；提倡公共服务以顾客为导向；重视公共人力资源管理；实施明确的绩效目标控制。
政府主体和机制等方面存在本质上的缺陷，而无法使资源配置的效率达到最佳的情景。这一理论对人的假设，包括政府公务员，都是经济人假设。由此，这一理论认为在政治决策过程中，人的一切行为都可以看成经济行为。政府行政过程中的目的肯定是增进公共利益的判断得到质疑。
政府失效主要表现在公共政策的失效；公共物品供给的低效率；政府的内部性和政府的扩张性；政府腐败。
目前我国非政府组织还不够发达，其主体主要由社会团体和名办非企业单位构成。其主要活动领域有：环境保护、扶贫救困、社会公益等方面。其特点是具有：双重性、广泛性、针对性、中介行、公益性。
行政机关、其他机构。政策规划的原则是指政策规划需要遵循的基本准则。
1）公正原则（2）受益原则（3）系统原则（4）权变原则（5）优化原则
组织结构一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。通过组织设计使公共组织的各个要素合理配置、有机结合、协调运行、从而达到提高组织效率的目的。组织设计的原则是职能的目标原则；完整统一原则；精干效能原则；法制原则；职、权、责一致原则；人本原则。
目标和方案的确立；变革方案的实施。
、资源的获取。2人力资源的发展3力资源的激励4
力资源的维持5人力资源的研究
工作权限；工作条件；任职职格等
（2）调节收入分配职能。（3）稳定经济职能。
动进行了解和获得相关资料的权利。1.政府是最大的信息拥有者，保障公民的知情权，对政府来讲，最重要的就是政府信息的公开。其主要意义是：1保证政府决策公正，遏制行政腐败。2.促进公民参与行政，保障公民知情权3.简化行政运作环节，提高服务质量。
1）信息公开主体的工作不到位。（2）信息公开的时效性差（3）信息公开的方式上存在问题。对策：（1）加强责任意识、转变观
（2）明确职责，落实行动（3）规范行为，依法行动（4）加强网站建设，提高效率（5）加
大宣传力度，动员公众参与
1）讲究结果导向（2）注重组织绩效（3）重视动态管理（4
）强调战略管理（5）关注系统管理
经济。从经济的角度评估组织绩效，测定的是投入与成本之间的关系（2）效率。效率评估主要测定投入与产出的关系。（3）效益。效益也可概括为效果和效能。
（4）公平。传统的公共行政与管理重视效率、效果，而不大关心公平问题，自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛关注，并成为重要标准。（5）责任。是指公共部门及其人员是否对公民的需求、偏好与期望采取行动等
规范。制度伦理是深刻、广泛、稳定的，可以引导和规范公共管理者的行为，对其权利加以约束，对公民的利益加以保护。制度伦理具有普通约束力。
简述公共管理伦理的基本概念；
公共管理的基本理念奉行：公正原则；效率原则；人本原则；诚信原则；服务原则
what）谁来做（who）何时做（when）在哪做（where）为什么做（why）为谁做（for
whom）和如何做（how）来概括
准；责任标准
论述题
第二，政府组织与其他公共组织统一，重在政府组织。第三，社会问题管理与资源管理统一，重在问题解决。第四，结果管理与过程管理统一，重在结果管理。第五，管理所追求的公平与效率统一，重在公平。第六，公共组织的外部管理与内部管理统一，
重在外部管理。第七，服务管理与管制管理统一，重在服务。第八，管理制度与技术统一，重在制度创新。
（1）政府职能的越位和错位。政府职能的越位，主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，过多的参与了本来可以通过市场进行的私人产品的生产与供应。这样，既破坏了市场机制的有效性，也消弱了政府的正常职能。政府职能错位，主要是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干了我的事，我越了你的权（2）政府职能的缺位和不到位。政府职能的缺位是指本来应该由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了真空。 政府职
能的不到位，主要是指一些政府的职能只能体现在文件上、书本和口头上，而在实践操作和执行中远远没有实现。
策方案的基础上，通过特定的组织形式，采取相应的手段及措施，综合利用各种政策资源，实现政策目标的过程。说明政策执行的本质，从不同角度进行理论界定，形成了行动学派和组织理论学派。行动学派认为：“政策执行是将一项政府付诸实施的一项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织和实施三者最为重要。从行动学派对政策执行的阐明来看，指令的形成、政策目标的实现，都是靠行动的作用来完成的，要使政策得以执行就要采取坚强有力的政策行动，合理的政策执行甚至可以弥补政策制定的不足。组织理论学派认为：政策执行的组织是影响政策执行是否有利的最关键因素。强调组织机构、组织原则、组织措施等组织因素在政策执行中的作用。例如，政策执行机构的主客观条件，政策执行机构能否理解政策，是否
具有执行政策的积极性，都会影响到政策的执行情况。从客观上来说，政策执行机构是否有足够的执行能力也会影响到政府的执行情况。
1.人们的认知，即人们对组
织变革目的、机制和前景的理解和态度2.利益分配3.变革所需付出的成本4.组织的惰性5.变革的不确定性。消除公共组织变革的阻力基本对策是1.客观分析变革的动力与阻力2.尽力设计变革方案，加强宣传力度3.进行人事调整，做好组织保证4.提高普通工作人员对组织变革的参与程度5.正确运用组织动力，消除对变革的抵制心理6.强化革新行为7.必要的折中妥协8.提高领导者的自身素质，完善领导行为方式9.妥善安置因改革受到冲击的人员。
1.“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类2.管理权限过于集中，管人与管事脱节3.管理方式陈旧单一，阻碍人才成长4.高度集中单一的管理体制，阻碍了竞争机制发生作用
5.管理制度不健全，用人机制缺乏法治规范。于是，改革人事制度、建立公务员制度被提上了议事日程。1993年8月，我国颁布的《国家公务员暂行条例》宣布1993年1月1日起实施。这标志着我国国家公务员制度的最终确立。我国国家公务员制度的基本内容在《中华人民共和国公务员法》中得到了集中体现。它对公务员的权利和义务，职位分类、录用和聘任，考核、职务任免、升降、奖惩，薪酬保障，培训、交流与回避，辞职、辞退和退休等做出了具体的规定。我国公务员制度有多方面的优越性，例如，体现了科学分类的原则，具有合理的竞争择优机制，具有正常的新陈代谢机制，具有勤政廉政的约束机制。我国公务员制度在执行过程中还存在一定的困难和问题，对此我们还应不断改进和完善。
1对快速发展的政府信息化建设认识不到位。2政府信息化缺少相应的法规和制度保障3政府信息化建设整体水平不高4网络安全问题5信息资源开发质量不高6人员素质有待提高
1.公共部门的垄断2.公共部门具有多元性和目标弹性3.公共部门产出的特殊性4.公共部门生产的难确定性
5.公共部门内部管理机制的重规则性和过程性6.绩效评估标准的限制7.公众监督的困难。 解决公共部门绩效管理困难的策略有1.强化公共部门的绩效意识,并促使组织成员参与绩效该进2.转变观念,建立民本主义的绩效理念3.促进绩效管理的制度化、法制化4.制定灵活多样的绩效目标和绩效规划5.建立多重绩效评估体制6.建立全新的激励机制7.重视管理
者的作用
在质询权、审计、行政复议等职能的发挥。立法控制机制。主要表现现在质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权等方面。司法控制机制。对政府来说，主要体现在诉讼责任和侵权赔
偿责任两方面。
的主要表现有：1组织的责任缺失和官僚主义2权力腐败3过分注重效率的功利主义倾向。--其原因主要有1公共管理伦理自身特点的影响2公共管理理论导向的失误3社会环境的不良影响。
案例分析
（一）超生现象答1.说明政策规划的原则主要有：公正原则、受益原则、系统原则、权变原则和优化原则2可侧重某一个原则，对以经济手段进行调节，即征收社会抚养费提出分析 3提出自己的意见和建议、
(二)计划生育政策执行失误。1.政策目标与执行措施相矛盾、相冲突，执行越有效，结果离目标越远。2.执行政策的措施不合理，反应出政策问题构建的错误。如允许乡镇从惩罚中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育外给他们带来了实惠。他们怎么会积极制止这种行为。3.政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作为与原政策目标背道而驰。4.沟通不畅，政策对象受传统思想观念的束缚，对政策目标缺乏认识和理解，而政策
执行者宣传不够，解释工作不到位等。
（三）省直机关招考公务员1.阐明公开招考公务员的积极意义。如打破了传统的行政命令式的用人机制，引入了竞争机制；体现了公平、公开、公正、自主、择优的原则；体现了个人和用人单位的双向选择；体现了民主的精神等等2.引入公民旁听制度在招聘工作中的意义3.阐述自己对案例的认识，完善我国公务员制度的建议。
（四）烟花爆竹的管理1.维护社会及公民安全是公共管理和政府职能的范畴，禁放烟花爆竹的主要目的也是出于保护公共财产及公民财产安全考虑2.政府在管理过程中应明确其基本职能，在不违反以上基本原则的基础上，政府应不予干预3。禁放烟花爆竹涉及的方面很多，既有安全问题，又有文化传统问题，政府在管理中应视具体情况而定。
篇三：论公共管理的社会性内涵及其他
内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。 政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共 同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科 建设的建议。关键词:共管理；管理学；社会管理论内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。一、公共管理的概念与类型辨析（－）关于公共管理概念公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。（二）关于公共管理类型为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一 个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪 方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行 政公共事务以及机关内部的公共事务。3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府 管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一 个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包 括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社 会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最 紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的 社会公共性也最强。如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务 可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，
我们也应该把种种 公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构 成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共 性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国 家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管 理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：（一）公共管理主体的社会性内涵公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展 阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而 为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会 消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在 “秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国 家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的 结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人 都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利 去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将 自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予 他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“主权者”，权利让渡的过程就是国家产生的 过程，而这个“主权者”就是国家。 这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与 人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产 物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约 理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达 了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明 国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会 是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就 有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的 消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也 发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域 就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统 治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。 统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以 社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一 定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成 部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的 发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的 各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上 政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在 相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映 社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个 没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务 作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的 规则为行为导向，其
目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是 把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本 身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和 政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙 印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会 自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位 而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行 自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因 为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成 了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立 的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。 但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善， 随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们 应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向 着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。（二）公共管理对象的社会性 公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自 性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这 里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性， 也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。“ 公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以 下几个侧面去分析。1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私 人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体， 就是国家、政府以及社会各种公共组织。2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利 益和公共服务。正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治 阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公 共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基 础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切 政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种 社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少， 它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性 的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统 治得以维持的基础的高度来认识和对待。马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家 的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这 一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产 阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的 方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会 性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表 现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的 利益和意志。此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利 益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家 的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服 务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方 法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，
现实的“公共”、“社会”却是十分具体 的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会” 是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见 的，我们不能因此而抹煞它的存在。（三）公共管理活动和过程的社会性1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动 的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服 务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学 理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会 责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望， 构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公 平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标： 其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织 存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界 的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价 值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国 家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳 税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府 提高为社会公众服务的质量和效果。2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公 共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参 与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通 过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的 制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和 非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由 各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改 用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面， 也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新 闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共 管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过 程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组 成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性 内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵， 并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科 体系。三、应当注意的两个问题 上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。 国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组 织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而 言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少 本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治” 的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政 治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否 推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级 斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性， 在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序
之内，社会难以存在，更不用说进步 与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保 护和发展社会。（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的 宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了， 国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空 间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则 是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时 间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久 得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好 当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的 “世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上 是朝着这个远大方向努力的一个工程！四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的 成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个 带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是 “门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而 言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。 笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之 一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的 公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先 找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公 共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传 统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选 择、委托代理、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范 围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障： 战略、策略与方法； （10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（ 11）公共管理的物质基 础：税收与公共财政；
（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量 与定性，公共与效率。学科建设之中还有课程设置问题。总体而言，经过多次专家组研讨、论证并通过国务院 学位委员会办公室审定颁布的公共管理硕士（mpa）专业学位的课程设置方案是合理的和可 行的。只是，如果笔者提出的公共管理社会性内涵的意见能够成立的话，那么社会学似乎应 成为一门独立的专业基础课程，加进核心课程之列，使专业基础课程变成政（治）、法（律）、经 （济）、管（理）、社（会）五大基础理论支撑的学科体系。同时，应该从各个方面去加强学生的 社会学基本理论和基本方法的学习，提高学生从社会学方面去分析问题和解决问题的能力， 使学生的综合素质更加趋向完整和优化。