篇一：社保基金监管的现状、问题与建议
吉林大学珠海学院
毕业论文
社保基金监管的现状、问题与建议
系 别：国际贸易与金融系
专 业： 金 融
姓 名： 马 珍 妮
学 号： 12103302
指导教师姓名：郭 欣
完成日期2014 年 4 月 05 日
社保基金监管的现状、问题与建议
摘 要
目前，我国已初步建立起社会保障监督体系，但是从一系列管理规定来看，
还存在不足，例如，我国的社会保障基金规模小，资金不够充裕；社会保障基金监管和管理的立法还不完善；监管机构的不统一，监管角色的模糊化；单一的投资渠道，而且缺乏增值的意识；基础管理工作的不足等等，并且基于这些问题我国还没有找到一个很好的方式使得社会保障制度长期稳定的发展。国家社会保障制度的核心与物质基础是社会保障基金，它对促进社会稳定、推动可持续发展、维护利益等方面有着不可或缺的作用。因此，要建立健全完善的社会保障制度，进一步提高基金监管工作认识，加强社会保障基金监管，加强监管和执法力度，明确监管内容，拓宽投资渠道。本文是基于我国现有的社会保障基金法律法规与发展现状，对社会保障基金的现状与面临的问题作出深入的分析，对我国社会保障基金的发展提出了一些建议和意见。
关键词：社会保障基金；社保基金监管；监管模式
The present situation，problems and suggestions of the social security fund
ABSTRACT
At present, our country has established social security supervision system
preliminarily, but from the point of a series of regulations, there are some disadvantages. For example, the scale of social security fund is small and money is not enough; The legislation for social security fund supervision and management is lagging; Our country do not have a unified regulatory so that the role of supervision is unclear; The investment of social security supervision is single and lack of appreciation consciousness; The lack of basic management work, etc. Our country has not found a good way to make long-term and stable development of the social security system. The social security funds are the core and material basis of national social security system. It is important to promote social stability, promote the sustainable development and maintain interests. Therefore, we must establish a perfect social security system, improved the recognition of fund supervision, strengthen the supervision of social security funds, strengthen supervision and law enforcement, definite regulatory content, broaden the investment channels. This paper analyzes the current situation and the problems it facing in deep, it based on China's existing regulations and the current situation. At last, I put forward some suggestions and comments to the development of social security funds.
Keywords: Social security fund；The supervision of social security fund; Supervision model
目 录
摘 要 ............................................................................................................................... 错误！未定义书签。 1社会保障基金的概述 .............................................................................................. 错误！未定义书签。
1.1 什么是社会保障基金..................................................................... 错误！未定义书签。
1.2 中国社会保障基金的发展历史..................................................... 错误！未定义书签。
1.3 国际社会保障基金监管的方式与经验 .............................................................................................. 2
1.3.1 国际社会保障基金监管的方式 ................................................ 错误！未定义书签。
1.3.2 国际社会保障基金监管的经验 ................................................ 错误！未定义书签。 2我国社会保障基金的现状与面临的问题 ........................................................................................... 4
2.1社会保障基金的现状........................................................................................................ 4
2.2社会保障基金所面临的问题............................................................................................ 4 3对我国社会保障基金监管战略及政策建议的思考 ......................................................................... 6
3.1 明确加强对社会保障基金监管的重要性....................................................................... 6
3.1.1 社会保障基金的作用 ................................................................................................ 6
3.1.2加强社会保障基金监管的重要意义 ............................................................................ 6
3.2 提高对社会保障基金监管工作的认识............................................................................ 6
3.3 建立健全完善的社会保障基金法律体制........................................................................ 6
3.4 加强监管和执法力度，明确监管内容 ....................................................................................... 7
3.5 加强社会保障基金机构的基础管理工作 .................................................................................. 7 4 结论............................................................................................................................................................... 8 参考文献 .......................................................................................................................................................... 9 致 谢............................................................................................................................................................. 10
1 社会保障基金的概述
1.1 什么是社会保障基金
社会保障基金，简称社保基金，专项基金，是依照国家有关法律和政策而建立起来的资金，目的是实施社会保障制度。社会保障基金通常根据不同的项目来划分，如社会保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、其他社会保险项目等。
社会保障制度不仅是社会的“安全网”，还是社会的“减震器”。它能完善社会保障制度，保障现代市场经济的健康运行。社会保障基金的最重要的部分是社会保险基金。如果没有足够的资金支持，社会保障制度物质保障的功能就无法发挥。社会保险基金是保障劳动者在没有工作机会或者丧失工作能力的时候的基本需要，法律强制规定，通过征缴劳动者及其单位的社会保险费用，或者由国家直接拨款而集中的资金。
任何国家,都把社保基金的健康运营看作是社会保障制度的基石,是社会保障体系的一项重要内容,是保障社会保障制度持续发展、稳定运行首要前提，是维护广大社会成员合法权益、促进社会稳定的迫切要求。①
1.2 中国社会保障基金的发展历史
20世纪80年代中期以前，我国实行的是现收现付制的养老保险制度的载体是企业单位。1993年起，现收现付制转变为向基本养老金的部分积累。
我国从1997年开始采取了以储蓄式为形式，特殊的存储、统一管理，个人账户与社会统筹相结合的新的社保模式，由国家、个人、企业共同负担，这也是我们到现在还在沿用的社保制度。
因此，我国从1993年开始就有了社会保险基金，而地方的社保管理机构拥有这部分资金的运营管理权。同年，国务院发布了《企业职工养老保险基金管理规定》，允许运用一部分结余的基金用于增值，它明确规定：所有社会保险管理机构都不能经办放款业务，不得担保各种类型经济活动，也不能做生意、开办企业和买所有的股票。然而，在1990年代，国家出现投资狂热，地方社会保险管理机构不可避免地有违规的、不成熟的行为，使得资本倾向流动于高风险的投资领域，如房地产和股票市场。
对此，在1994年时，财政部和劳动部共同出台“禁止社保基金在境内外进行其①易定君，《社保基金运营监管法律问题研究》，2009年，第9页
篇二：当前社保基金监管存在的问题及思考
建立健全社会保障体系，是发展社会主义市场经济、保护广大社会保障对象合法权益、维护社会稳定的需要。加强社会保险基金监督管理，确保基金安全完整，是社会保障体系正常运行的前提条件。随着社会保障制度改革的不断深化，社会保险基金的规模将逐步扩大。由于有关法规政策不够完善，社会保险基金监督管理制度还不健全，管理不规范、监督不到位，“跑、冒、滴、漏”、挤占挪用等违纪违规问题仍然存在。如何进一步完善社会保险基金监督管理的规章制度，规范管理运作行为，加大监督检查力度，切实防范和化解基金管理风险，保障基金的安全与完整，是社会保险执行及监管部门迫切需要研究和解决的问题。
一、当前社会保险基金监督管理中存在的主要问题
为加强对社会保险基金的管理和监督，劳动保障部、财政部等部门依据国家的法律、法规制定了《社会保险费征缴条例》、《社会保险基金财务制度》等一系列规章制度。劳动保障、社会保险经办机构及财税等部门都能够认真地贯彻实施这一系列规章和制度，对加强社保基金管理和监督，确保基金安全，起到了积极的推动作用。但目前在县级社保基金的扩面征缴、支出、投资、预算、决算等诸多环节中依然存在着各种各样的问题，具体表现在以下几个方面
1、社保扩面征缴上没有形成合力。《社会保险费征缴条例》明确规定劳动和社会保障、税务、财政、审计及监察机关对社会保险费征管过程中的职责。而在实际施行过程中，多数税务机关只是按照社保经办机构传递的征缴计划征收社会保险费，而依法对缴费单位的进行监督稽查和欠费追缴及依法作出强制征缴决定等工作基本没有实施；财政部门仅仅对已经征缴到帐的社保基金实施财政专户监督管理，而对社会保险费征缴和实际支付情况的监督管理并不到位，同时对一些享受上级养老保险资金补助县而言，财政部门为考虑能得到更多的上级补助资金，减少地方财政配套支出，在审核养老保险基金预算时，往往不能从应收尽收的角度去思考，而只是从实现当年收支平衡的角度去考量；审计部门虽然经常安排社保基金审计项目，但基本上只对社保经办机构在基金财务管理方面实施审计监督，对缴费单位参保缴费情况未能作跟踪审计。虽然各地政府在加强社会保险扩面征缴工作上出台许多地方性法规，要求各部门实行齐抓共管，但事实上社会保险扩面工作仍然是劳动保障部门一家唱戏，没有真正实现应保尽保，应收尽收。
2、在基金监管上财政、社保部门没有形成双向制约机制。《社保基金财务制度》规定将社保基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，对防范社保经办机构挤占挪用社保基金起到了一定作用。但是，这样做，将原来挤占挪用社保基金只发生于社保经办机构环节，变成社保经办机构和财政部门两个环节，并产生了新的控制漏洞。其一，各项社会保险基金都集中在财政部门专户管理，加之地方财政资金相当紧张，为财政部门挪用基金提供了一定的操作空间，且一旦挪用，不易暴露。日前国家审计署对全国各地社保基金审计中发现70多亿元的违规问题，大多数是地方政府的行为。 其二，财政部门对社保基金实行有效监管并不到位。财政部门对社保基金的监督，力量都放在对存入财政专户社保基金的直接管理上，而对社保经办机构的社保基金征收、支付环节却疏于监管，也无力监管。其三，社保基金的保值增值未能落到实处。按照制度规定，财政部门应根据劳动保障部门提出的意见，在双方共同协商的基础上，及时将基金按规定用于购买国家债券或转存定期存款。而实际操作上，社保经办机构和财政部门在这个问题上可能推诿扯皮，影响社保基金的保值增值。同时在利息分配上，往往根据各险种基金存款进行粗略估算分配，缺乏分配的科学性。其四，部分县由于地方财力紧张等因素，财政预算中未能安排社保经办机构的工作经费，造成了“吃”社会保险基金及利息，长期占用社保基金等现象。
3、社会保险经办机构内部业务和财务管理等基础工作还存在薄弱环节。一是社会保险各项业务财务的内部控制制度建设还不健全完备。社会保险基金的收、支都是通过社保经办机构的各项具体业务来实现的，加强社保基金收支管理，必须从健全完善内部业务运行程序制度和财务管理制度入手。在这方面，虽然上级政府和部门出台了若干规章制度，但部分社保经办机构未能根据自身的工作特点，制定切合实际的内部控制管理制度。二是编制紧缺，人少事多，个别业务、财务人员的素质还有待提高。随着社会保险事业的发展，参保职工人数已成倍增加，由于受编制限制，有些社会保险经办机构人员十分缺乏。同时，少数工作人员已不能适应形势的需要，个别财务人员业务不熟，责任心不强，财务记帐发生差错，会计信息不能准确分析，影响了社保工作的健康发展。三是社会保险稽核工作流于形式，未能落到实处。
4、社会保险基金行政监督、内部审计监督和社会监督还有待加强。一是社会保险基金行政监督、内部审计监督工作没有落到实处。虽然劳动保障部下发了《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险审计暂行规定》，但是由于受编制的限制，县级劳动保障部门基本上都没有专职的基金监督和内部审计机构，基金行政监督、内部审计监督工作大都流于形式，没有发挥出应有的作用。二是社会监督工作不能正常开展。按照有关规定，各地人民政府都要成立社会保障基金监督委员会，健全社会保障监督体系，依法组织对社会保障政策执行情况和社会保障基金预决算、征缴、支付、调剂、投资运营、管理等情况实施监督。但实际上各地的监委会大都没有正常开展活动。三是应该向社会披露的社会保险基金相关信息，没有及时披露，无法接受社会监督。
二、加强对社会保险基金监督管理的几点思考
针对存在的问题，作为社会保险基金监管的职能部门，要从保障当地广大职工群众的切身利益出发，把老百姓的“救命钱、养命钱”收好、用好、管好，要从社会保险基金预决算、征缴、支付、调剂、投资运营、管理等各个环节，全方位加强社会保险基金的监督管理。
1、加强社会保险基金预决算的管理。在国家尚未建立起完整的社会保障预算制度前，要按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，认真准确的编制社会保险基金预算计划。同时引入财政部门编制财政支出“零基预算法”，把本地区应参加各项社会保险参保单位、参保职工人数、年度内扩面任务指标、缴费基数、缴费比例、清欠指标等基本数据摸清做实，按照可靠性、真实性、统一性的原则，编制社保基金收入预算，而不是简单的按照上年收入实绩递增一定的比例和幅度编制。要严格按照社会保险基金规定的列支范围的标准，编制支出预算，既不能遗漏，也不能超出。预算执行是整个预算工作程序的重要环节。年度预算方案一经批准，财政、地税和劳动保障部门就必须依法足额的征收应征收的预算收入，同时必须依法及时足额的拨付预算支出资金。财政、劳动保障部门要加强社保基金收支预算的监督检查，要定期的对税务征缴机关和社保经办机构检查预算的执行情况。并对预算执行结果进行考核，以此强化预算的约束力。要加强社会保险基金的决算管理，财政、劳动保障部门要密切配合，加强对社保基金决算的审核工作，完善财政、劳动保障两部门联合上报社会保险基金决算的工作机制，确保有关数据准确、完整。
2、加大对社会保险扩面、征缴、清欠的工作力度。 “无源之水”越管越死，社保基金连年出险，监督管理就失去意义了。只有不断扩大保险覆盖面，壮大社会保险基金盘子，监督管理才更有意义，职工群众利益才能得到保障。劳动保障部门要按照有关规定，认真履行部门职责，积极会同财政、地税、工商部门，加大对社会保险扩面、征缴、清欠的工作力度。要从本地实际情况出发，主动向政府报告，建立健全扩面征缴工作的长效机制，形成部门配合、齐抓共管的合力；要积极争取审计部门在审计社会保险时，向缴费单位延伸审计，督促单位参保缴费；同时要加大社会保险宣传力度，加强劳动保障监察和行政执法力度，努力实现应保尽保。
3、强化社会保险基金收支管理。劳动保障、财政和审计部门要各负其责，形成合力，强化社保基金的收支管理。一要严格按照国家有关规定，将社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。税务机关和社会保险经办机构均不得设立收入户或待解户等过渡性账户，征收的社会保险费要按规定及时缴入财政专户。财政收入专户、基金支出专户都要按规定及时结转、解缴资金，严禁坐支。基金利息要按照基金管理的要求纳入基金管理，确保基金保值增值。二要严格社会保险基金支出管理，不得擅自调整社会保险待遇标准，不得以任何借口增加支出项目和提高开支标准。三要将社保经办机构的工作经费列入同级财政预算安排，坚决杜绝以各种名义“吃”基金现象。四要规范社保基金的支出管理，严谨挤占挪用，各险种基金之间不得相互调剂使用。五要规范凭证管理。劳动保障、财政部门和税务征缴机关要严格按照有关规定填制和取得原始凭证，及时、准确传递凭证及有关资料，及时报帐、定期对帐，严禁人为调整收入、支出和结余，确保社会保险基金财务数据的真实、准确。
4、加强社会保险基金行政监督和社会监督。按照《社会保险基金行政监督办法》的规定，劳动保障部门要充分发挥主管部门的职能作用，高度重视社会保险基金管理监督工作，加强基金管理监督队伍的建设，调整充实专职和专业人员，提供必要的工作条件。各监管部门要建立经常性的监督检查制度，依照规定程序，实施社会保险基金现场监督和非现场监督相结合。向政府建议调整和充实社会保障基金监督管理委员会组成人员，定期组织监督活动，同
时要认真听取监委会委员对劳动保障工作的建议和意见，提高监督水平。建立社保基金信息披露管理制度，保障社会公众获取社保基金信息的权利和对社保基金运行情况进行监督。通过媒体向社会公布包括财务会计报告在内的社保基金年度报告，将社保经办机构基本情况、社会保险基金征收支付政策、征收支付情况、欠费单位及金额、基金结余及保值增值情况等涉及参保职工切身利益、社会公众普遍关心关注的重要事项披露出来，增强基金运行的透明度，接受全社会监督，以透明运行促有效监督、保安全运行。
制度经办监督三位一体
要完善基金管理体系，“只有建立制度、经办、监督三位一体的基金管理体系，我们的社会保障才是完整的、全面的。”社会保险首先要有制度，确定各项社会保险的费用筹集、待遇标准等，其次是经办，包括劳动保障部门的社保经办、财政的专户、地税部门的征缴、银行收发等，“光有制度和经办，没有监督，必然导致腐败；光有制度和监督，没人做事，也不行；有监督、经办，没有制度或制度不完善，事情也没法做。”
一个环节也不能逃离监督
扩大基金监督范围，也是于来山提出的基金监管招数之一。“社保经办的任何一个部门、任何一个环节，都不能独立于监督之外、逃离监督。”他说。
要完善基金内部控制机制。于来山强调：“社会保险经办机构是基金管理主体，必须建立健全内部控制制度，规范业务流程。根据每一项业务的风险点和关键环节、关键部门乃至关键岗位，明确相关职责、考核标准和监督检查标准，从制度上堵塞漏洞，从源头上防范和化解风险。”
要改进基金监督方式，实行现场监督与非现场监督相结合。“现场监督可以了解和查清问题，非现场监督可以进行动态监管，随时监控。”他要求，“以前我们都是事后审计，等出了问题才来查，现在要变成不仅有事后的审计，还要有事中的监督，甚至关口更加前移，事前就要监督，防患于未然。”
社会基金监管三大问题
社保基金监督管理的全国性统一法律——《社会保险基金监督管理条例》已经被原劳动和社会保障部列入“十一五”立法规划。不久前，该部委托中国政法大学法语经济学研究中心进行了立法调研。
作为该课题负责人，胡继晔介绍称，调研发现，各地社保基金监管存在的主要问题之一在于：各地社会监管办法立法层次太低，基金监管部门无力，仅部分地方出台了比较系统的社保基金监管统一办法，而大多数地方的社保基金监管还停留在部门规章层次，跟不上社保机构发展的现实。
现实是目前在社保机构外，各地财政、税务、银行等部门相继介入社保基金的日常管理，面对诸多部门和机构，基金监督工作环节增多，链条加长，社保基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时，监督和被监督的主体往往不明确，无处罚权，约束效力差，严重影响基金监督管理工作。
第二个主要问题是，基金保值增值问题严重。胡介绍，目前全国大部分地区的结余基金，都按规定存入银行或购买国债。然而银行利率近年来已低于工资增长率，而适合社保基金投资的国债数量、期限无法满足要求。
专家们还发现，基金支付环节问题突出。胡继晔介绍，在上海社保案后，人们普遍将焦点集中在了基金挪用、侵占的监管；然而，他们在调研中发现：“收支两条线”使得管理机构间互相制约，在绝大部分省份挪用基金的现象已经很少了，而社保基金面临的是支付环节的骗取、冒领问题，特别是在医疗保险领域骗保花样百出。
胡列举了这样一个案例：重庆某区的一家民营企业一共7个员工，其中有6个做了肾透析，已享受400多万元的医保基金，事发后这几人就申请注销了公司。
基金增值新路径
对应上述问题，专家们给出了相应建议。
从法律层面讲，胡继晔介绍，首要的在于提高立法层次，利用目前《社会保险法》的制定契机，明确社保基金监督主体的法律地位和基本原则。“在未来该法审议出台后，由国务院制定《社会保险基金监督管理条例》，加上其他相关法律规章，形成完整的社保基金监管体系”。
针对基金保值增值的问题，中山大学教授申曙光建议，社保基金在现阶段作为一个投资主体，以一定比例投入到赢利前景较好的大型基础设施建设项目，腾出空间让更多的财政资金用于扩大居民消费内需的直接投资，或加大对低收入人群的补贴，增加社会保障支出。 但胡继晔认为，无论何种投资，社保基金的安全性应该放在首位，对投资运营商的监管今后需要加强，法律的制定方面也需要注意这些方面。
针对社保基金支付环节存在的问题，专家们建议加强信息公开和社会监督，将所有的社保经办机构、投资管理机构都要置于“阳光下”。
此外，专家们还从社保监管机构的宏观架构方面提出对策建议。前述政法大学课题组提出，借鉴国际经验及我国金融业监管机构的模式，在我国设立相对独立的社保基金监管机构，拥有独立于地方的人权、事权、财权。
清华大学公共管理学院教授杨燕绥刚刚结束了原劳动和社会保障部委托的社保经办机构课题研究。她提出，鉴于现在社保经办机构人员编制紧张，各种社保体系混乱，在名称、定性、职责流程等方面缺乏统一性、权威性和独立性，建议从2009年起，用3-5年时间，对这些机构职责、名称进行统一。
杨指出，统一的前提在于，国家新设立社会保险总局，由上而下，垂直管理。“届时，人力资源和社会保障部作为直接决策部门，而社保总局作为政府执行机构——这种机制便于‘政事分开’，引入市场机制，进行政府社会化管理和服务的改革。”
对社保基金审计查出问题的初步分析
劳动保障部对近期社保基金审计查出的违规问题进行了初步分析。
从时间看：1999年以前发生的23．47亿元，大多是涉及基金安全和完整的问题；2000年以后发生的47．88亿元，多数属于管理不规范问题，也有涉及基金安全和完整的问题，甚至有违法犯罪的。
从违规主体看：社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门及相关部门都占一定比例。
“发生这么多问题，不管什么情况，根本原因都是对社会保险基金的重要性认识不够，没有认真执行国家的政策规定。”劳动保障部副部长刘永富说。
四大措施整改社保基金审计查出的问题
刘永富表示，劳动保障部将采取四大措施对社保基金审计查出的问题进行整改：
一是在当地政府的领导下，认真组织实施。劳动保障部门及社会保险经办机构要为政府当好参谋助手，在问题汇总分类、制定工作方案、提出解决意见、督促落实等方面，多做具体工作，按政府的统一部署，精心组织实施。劳动保障部组织的工作小组，将对各地整改情况进行指导和督办，重点省份要现场督办。
二是逐项整改审计查出的问题，清理回收资金。各地对审计查出的问题要逐一立项，根据问题的类型和难易程度等，进行梳理，明确解决办法和责任单位，分类加以整改。凡能立即整改的，如未按规定实行专户管理、多头开户，要商有关部门立即纠正；不该用基金支出的费用，要按规定把钱冲抵回来；因为合同未到期等特殊情况不能立即整改的，要制定整改计划，限期纠正；对于历史遗留问题，要商财政等部门并向政府汇报，提出清收意见，已经造成损失无法清收的资金，要按要求由同级政府偿还到位。
三是研究解决实际问题，为规范管理创造条件。当前社会保险经办工作中还存在许多需要研究解决的实际问题，这些问题不解决，或者办不了事而影响工作开展，或者发生挤占挪用而危及基金安全。比如，异地领取养老金的邮寄费问题，这个费用必须支出，而且不能让退休人员负担，但又没有经费来源，要商财政部门解决经费问题。
四是举一反三，认真总结经验教训。这次审计的是三项保险基金，而且主要是省本级和省会城市。市县怎么样，其他基金管理得如何，特别是基本保险之外的资金，要防止同类问题的发生。
从制度上加强和改进社保基金监管
刘永富强调，基金管理监督要从多方面着手，研究建立长效机制，从制度上加强和改进社保基金监管。
“了解社保基金的筹集、支付、运行和管理情况是参保单位和参保人员的基本权利。实现基金管理的公开、透明，也是自觉接受社会监督、确保基金安全的重要措施。因此，要研究建立信息披露制度。”刘永富说。
同时，还要建立健全经办机构内部控制制度。社会保险经办机构是基金管理主体，必须建立健全内部控制制度。根据每一项业务的风险点和关键环节、关键部门乃至关键岗位，明确相关职责、考核标准和监督检查标准，从制度上堵塞漏洞。
建立和完善严格的授权审批制度，明确审批人对基金和业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。
建立经常性的监督检查制度。劳动保障部将定期组织对社会保险基金进行全面检查，并随时抽查，重点监控，及时受理群众举报，加强案件查处的指导和督办。明年，将组织基金征缴专项检查。
建立要情报告制度。各级劳动保障部门对基金管理工作必须做到耳聪目明，及时了解和掌握重要情况。劳动保障部已于近日印发了关于建立社会保险基金要情报告制度的通知。
此外，还要进一步规范企业年金管理；推进基金监督信息化建设；完善社会保障监督委员会的工作制度和机制；研究制定个人账户基金投资管理办法；调研起草社会保险基金监督管理条例。
延伸阅读：
对社会资金被挪用问题，劳动和社会保障部有关官员认为，社保基金出现问题，首先是基金监管法规不完善。目前，对社保基金的管理只有《劳动法》中有概括性规定。此外，还有一些文件和规定，但都停留在部委一级，法规层次不高，缺乏对违规行为的有效制约。其次管理力量和手段有限。有些地区的基层甚至没有计算机，只能人工记账。另外社保基金管理人手极少，全国基金监管人员不到100人。此外，有些人法制、政策观念淡漠；还有监督不到位。因此，提出如下药方：立法、加强监督。
从实际运作来看，社保基金表面上存在着三层监管，一是劳动保障部门和基金管理司的内部监管；二是财政和审计部门的行政监管；三是社会组织、舆论和公民的监管。但这三层监管均很难落实。在地方或部门利益的驱使下，社保基金常常会被当作“准”政府资金支配使用或挪用，一切规范其运作的法律法规只能成为美丽的陪衬。
对于社保基金的管理，劳动保障部部长田成平表示，管理社保基金第一是确保安全，第二是实现增值。他说：“这是老百姓的钱，你首先要保证基金的安全；但是老百姓的钱存在这里，像个人账户基金是20年后、30年后退休了才用的，必须随着社会的发展不断增值，才能应付未来的需要。”
法律上规定了基本保险金入财政专户管理，但并不意味着劳动保障部门没有途径来挪用这些钱。法律明文规定社保基金要增值保值，虽然地方上哪个部门负责增值保值有不同的规定，但劳动保障部门确实有很大的空间来动用这笔钱。
挪用的实质就是违规投资，监管不到位是案件频发的重要原因。中国社保基金的统筹层次还很低，虽然中央要求做到省级统筹，但实际上现在大部分地区仍然停留在市县级统筹的层面，基金的接触面很大，这无疑增加了监管的难度，各地社保管理部门普遍面临队伍、人才以及手段都跟不上现实监管需要的困境。
但监管要到位更关键的是，必须解决谁来监管的问题。社会保障在中国还是新鲜事物，制度上的不健全导致单位一把手说了算，监管部门仅作为劳动保障局的一个下属部门来监管局长，这种监管是根本做不到的。
要建立独立于与劳动保障部门的第三方监管机制，可以学习国外的经验，建立董事会或是委员会的制度，对重点的投资决策做出专业的论证和评估，将投资的风险降到最低。
劳动和社会保障部将会同监察部对此建立专项检查制度，每年组成检查组，对部分省市社保基金征缴、支付、管理和发放情况进行专项检查，并直接对市县进行抽查。虽然这种方式离专业化的第三方监管机制还有很大的差距，但监察部的加入是一个好消息，它将对社保基金的有效监管发挥积极作用。
篇三：论社保基金监管模式的构建与优化
论社保基金监管模式的构建与优化
【摘要】本文分析了我国社会保障基金监管体系存在的问题：缺乏具有相对独立监管权限和监管能力的监管主体；基金监管政出多门，体制不顺；监管立法滞后，违规成本低等；针对这些问题，论文提出了相应的对策建议：实行分权式的社会保障基金管理模式、建立健全社会保障基金监管的法律体系、创新社会保障基金监管模式。
【关键词】社保基金 社保基金监管 监管制度构建与优化
一、社保基金和社保基金监管的基本理论
（一） 社保基金概述
1. 社保基金的内涵
全国社会保障基金(以下简称社保基金)是指全国社会保障基金理事会(以下简称理事会)负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。社保基金是不向个人投资者开放的，社保基金是国家把企事业职工交的养老保险费中的一部分资金交给专业的机构管理，实现保值增值。
社保基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为了实施社会保障制度，按照保障体系、通过各种渠道而筹集起来的、法定的、收支平衡的、专款专用的经费的统称。
[1]我国的社会保障基金，一般是由社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金、优待抚恤基金和社会服务基金等五个部分组成。
2.社保基金的意义
首先，社保基金可以保障基本需求，维护社会稳定。社会保险从社会公平的角度出发，除了满足社会成员的生存需求，保障国民的基本生活之外，还为整个社会经济的运行进行了良好的调节，这也就是社会保险最为根本的功能和作用。
第二，维持社会再生产，促进经济增长。社会保险基金的支付和使用能够保证和促进劳动力的再生产，从而推动整个社会生产力的发展和经济的繁荣。当社会保险体较为完善时，在一定程度上能够促进社会成员的消费而不是储蓄行为，从而推动经济增长。在劳动者丧失劳动能力和经济收入时，社会保险能够维持其自己及家庭成员的基本生活，保证劳动力再生产进程不受阻碍。
第三，提高资本形成效率，为国民经济发展积累资金。一直以来，资本积累被认为
是社会经济发展重要的推动力，同时也是促进经济增长的重要途径，社会保险基金的积累性显然能够为提高资本形成效率创造条件。由于从社会保险费用的收缴到社会保险基金的支付利用之间会形成一个时间差，所以，在完全积累或者部分积累的情况下，就要求社会保险基金管理机构能够利用社会保险基金进行合理有效的投资组合管理，实现社会保险基金的保值增值，进而提高资本利用效率，从而进一步实现社会保险制度与资本市场和国民经济的协调发展。[2]
（二） 社保基金监管概述
1.社保基金监管的内涵
所谓社会保障基金监管是指国家授权专门的行政监管机构依法对社会保障基金收缴、管理、支付、投资运营、基金保值增值等过程进行监督管理，以确保社会保障基金正常稳定运行的制度和规则体系的总称。
社会保险基金管理是为实现社会保险的基本目标和制度的稳定运行，对社会保险 基金的运行条件、管理模式、投资营运、监督管理进行全面规划和系统管理的总称，是 社会保险基金制度安全运行的核心环节。[3]一般而言，社会保险基金管理的范围主要包括传统社会保险制度构架中养老、医疗、失业和工伤保险各项基金的费用征缴，基金保管与各类保险金支付，基金的投资营运与管理，社会保险统账模式中基金的分层管理等等。
2.社保基金监管的意义
社会保障基金是一项专项资金，有着特定的用途，是人民群众的“养命钱”、“保命钱”“、救命钱”。它涉及范围广，政策性强，因而对社会保障基金的监管就成了社会保障基金管理的重要内容。只有保持了社保基金的安全、稳定和有效地保值增值才能够确保社会保障制度健康、稳定的发展，才能够确保社会的和谐稳定，真正成为和谐社会建设的基础工程，社保基金的有效监管是社保基金安全、有效运行和实现保值增值的前提条件。[4]近年来，我国社保基金出现快速增长的势头，但由于政府对社保基金的监管出现了不应该有的失位、缺位和错位，社保基金管理制度也漏洞百出，这种情况造成的结果是一些地方政府和管理者监守自盗，把老百姓的养命钱视为了自家的小金库，挤占挪用；投资人不顾风险进行投资，把社保基金最基本的安全性要求置之脑后，更为严重的是在社保基金监管中出现的官商勾结、滋生腐败的问题。这不仅威胁到了社保基金的管理安全性，而且导致其保值增值的目标也未能实现，致使国家、单位、乃至个人的负担加重，整个社会保障的供给能力要被迫降低，甚至整个社会保
障体系还会出现危机。接连曝光的“社保大案”无不提醒我们，加快社保基金监管的立法，依法加强社保基金监管刻不容缓。
3.社保基金监管的原则
（1）法制性原则。社保项目是由国家通过立法在全社会强制推行的一项重大举措，社保基金的筹集、运营、给付都有专门的法律来予以保障实施。财政监管对社保基金意义重大，关系广泛，不仅会直接影响到被保险人的基本生活保障落实情况，还会对经济社会的平稳发展起到明显的关联作用。因此，坚持法制原则，通过立法的形式明确和规范有关各方在构建和施行社保基金监管的权利和义务就显的尤为重要。
（2）安全性原则。所谓安全性原则，是指在加强对社保基金的财政监管中，要十分关注基金投资的本金是否能够收回，要在这个前提下取得预期的投资回报。考虑到社保基金的固有属性，应该更加重视其安全性，要控制好投资风险，而不能一味的追求高收益。在一个较低的投资风险下，取得符合预期的投资回报，这是我们在对社保基金进行财政监管中始终要坚持的基本原则，因为，社保基金的投资安全不仅关系广大劳动者的切身乃至几代人的利益，也会关系到国家和政治的稳定。
（3）公正性原则。所谓工作性原则，是指我们在加强对社保基金的财政监管中，要坚持实事求是，依据有关法律法规和制度，一视同仁对被监管对象开展监管工作，如果发现托管机构存在高风险的运营迹象或行为，要及时采取多种手段予以制止。为了有效坚持该原则，要求监管机构保持社保基金监管工作的独立性，不参与经办机构、基金管理机构的管理活动，不从基金投资中获取任何利益。
二、我国社保基金监管模式存在的问题
（一）监管主体职责不明
目前各地积累的社保基金由各地管理，地方社保基金管理部门（一般直属于当地社保局）集运动员、裁判员于一身，呈有机可乘而无人监管状态。目前看来，社保基金在新的政策框架内应该可以较好地提升其安全性与流动性，但是，地方社保机构既是社保
[5]基金的行政主管又是投资运营者、既当运动员又当裁判员的格局并无本质改变。因此，
在自我约束与内部制衡之外，建立有效的外部监管和公众监督机制，已经成为我国社保基金的首要课题。
我国社保基金的监管职权由各级政府的劳动和社会保障部行使，社保经办机构负责运营。表面上看，社会保障基金的管理和运营是分开的。但地方劳动和社会保障部门为地方政府直接领导，与地方政府有着紧密地联系，地方政府在社会保障基金管理上，既
当监管者，同时又是委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清。社会保险经办机构隶属于劳动和社会保障部门，其本身不可能摆脱与劳动和社会保障部门以及当地政府之间的附属关系，社保基金运营如此设置的结构就是出现“行政”、“事权”和“财权”，“三位一体”局面。 社会保险经办机构缺乏必要的监督与制衡，导致社会保障基金运营的低效和不透明，从而产生基金运营的低效率和高风险。
（二）监管立法滞后
截止到现阶段，在我国的基金监管立法上，多以行政法规及地方、部门规章为主(转自：wWw.XiAocAoFanWeN.cOm 小 草 范文网:社保基金监管立法调研报告)，各省区之间制度不对接、不统一，未能形成完整一致的制度管理体系，对基金监管造成了混乱和障碍。[6]监管立法滞后表现在两个方面：第一，监管主体有违法的便利或条件。现行法律对于监管主体的规定不完全，建管权限、监管职责、监管的内容、危害社保基金的行为、处罚措施等没有明确的规定，致使监管无法可依，挤占、挪用社保基金的违法成本较低。第二，社保基金投资渠道单一。现行法律法规规定地方社保基金只有购买国债和存入银行两种投资方式，并且对社保基金购买国债的比例做出了严格的限制，即实现严格的限量监管。这种审慎规定遵循了社保基金运营的安全性原则，但却忽视了通货膨胀和工资增加带来的社保基金实际贬值的问题。于是在基金增值名义下，基金的监管者将基金投向风险更高的行业和领域，从而使基金的运营脱离正常的监管，加大了基金的运营风险。与此同时，现有的基金监管制度设计中缺乏专门的监督机构，而是涉及多个部门进行监管（人力资源与社会保障部、财政部、审计部、税务机关和中国人民银行），这种监管体制看似相互制约，但权责安排过于笼统，职责不明，难以形成规模效益，效率低下。对现存的监管部门与监管责任人，又缺少明确的法律规范，近年来社保基金被挪用和流失现象时有发生，已充分说明在实践中许多问题的处理无法可依、监管不严。目前我国社会保障基金制度还是以行政管理方式为主，要真正实现管理与监管的有效性，还需要以法律手段进行强化。[7]不仅要对资金运营者的责权利进行规范，还要对缴纳人的责权利进行规范，使社会保障基金管理与监管得到法律的保障。随着我国经济体制改革的进一步深入以及日益深化的社会保障资金制度的完善，统一、完备的社会保障基金管理法律法规的出台已是当务之急。
（三）预算管理体系不全
由于预算管理体系不健全，未能合理安排基金的运用。导致目前，基金增值不理想，支付压力大。一是基金的保值增值方式由于国家只限定用于存款或购买国债，而我市为了确保养老待遇发放，将一部分基金结余转存定期或购买国债，总体来说，基金增值不
理想，没有跑赢CPI；二是基金隐性风险大，随着人口老龄化的推进，社保基金支付压力将不断加大，例如：城乡居民养老保险基金每月有340多万人享受养老待遇，每月需支付3个多亿，其中个人账户养老金支出不足1000万元，其余由各级财政部门按比例承担，按静态测算，每年仅此项支出各级政府需补贴36亿元。此外，中国目前的金融市场缺乏成熟运作的投资中介服务机构。[8]金融市场的投资中介服务机构主要包括会计师（审计)事务所、律师事务所、资产评估机构、资信评估机构以及信息咨询机构等, 其功能是为金融市场主体提供独立意见和评价, 使其作出正确的投资选择和决策。就我国目前而言，虽然已建立起来了一些中介机构，但是其作用远远没有得到充分发挥。如果说社保基金被某些地方领导拿来填补财政困难, 虽然做法不对, 但是还是出于公心；但是将社保基金挪用进行投资, 进而抽取利润的做法肯定是出于无耻的私心。人事劳动保障部自 1998 年设立基金监督司以来，人员数量极少；全国专职从事社保监管工作大约100人左右, 全国只有11个省市设有专门的监督处，多数省份都是与其他部门合作办公。当前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，缺乏相应的办公经费, 监督力量非常薄弱。
（四）社会监督效果低下
社会保障基金的产权所有人是社会公众，其基于对自己权益的关心和维护，有愿望了解和监督各类社保基金的情况。 由于社会公共力量分散、单个个体实力弱小、监督权能的欠缺以及搭便车心理的存在，即使赋予了社会公众的监督权利，没有有效的监督实施机制，社会监督实际上无法发挥作用。[9]社会监督面临的最大难题是权力地位不对等下的信息不对称。社会保险基金管理以及经办机构都拥有相对集中的行政权力，他们掌握社会保险基金管理的所有信息，社会公众无法自主获取基金管理的实际信息。现有的社会监督实施机制过于简单，没有化解社会监督面临的难题，社会监督的作用没有发挥出来。
我国社保基金是政府为主导的管理模式，这导致政府角色不突出、很难界定、政事不分的现象相当普遍。在这种模式下，要实现社保基金的透明化几乎不可能。信息披露渠道狭窄，除了全国社会保障基金在网上公布了年度报表资料，一般社会公众可以公开获得劳保部每年发布的统计公报外，公众无法获得有关基金资产负债以及有明细类的收支表。[10]信息披露方面由于存在很多问题，结果导致有关信息监管的可操作性很差。同时由于在基金监管中，只向上级行政主管部门负责，造成公众监督缺位。